Правовой статус главы муниципального образования в Российской Федерации

- проведение комплексного  анализа статуса главы муниципального  образования в Российской Федерации,  в том числе в сравнении  с общемировыми тенденциями, зарубежной  и прежней отечественной практикой;

- раскрытие генезиса, понятия  и юридической природы статуса  главы муниципального образования  в России;

- характеристика проблемных  аспектов статуса главы муниципального  образования и поиск возможных  путей их решения;

- рассмотрение правовых  проблем функционирования механизма  выборов главы муниципального  образования;

- выявление характерных  черт и особенностей моделей  организации местного самоуправления, а также оценка места главы  муниципального образования в  современной системе органов  местного самоуправления;

- обоснование механизма  ответственности главы муниципального  образования;

- определение перспектив  развития, а также условий и  основных направлений совершенствования  правового регулирования статуса  главы муниципального образования  в России.

Методологическую основу исследования составляют как общенаучные, так и специальные правовые методы познания. Общенаучными явились общелогические (анализ, синтез), сравнительный, системный, исторический, междисциплинарный методы исследования. Среди специальных  использовались формально-юридический  метод, метод анализа философской  и юридической литературы (документальный метод), сравнительно-правовой, конкретно-исторический и теоретико-прогностический методы научного анализа.

Так, например, сравнительно-правовой метод использован при рассмотрении вопросов нормативного правового регулирования  и практики применения института  главы муниципального образования  в Российской Федерации и ряде зарубежных государств, а также при  сравнении статуса данного должностного лица в различных субъектах и муниципальных образованиях Российской Федерации; конкретно-исторический - при анализе исторического развития содержания правового статуса главы муниципального образования в России, начиная с 1990-х годов - времени появления данного института в системе местного самоуправления; теоретико-прогностический метод - в ходе подготовки рекомендаций по конкретным вопросам регулирования правового статуса главы муниципального образования.

Применение разного рода методологических подходов к изучению нормативных актов и правовой литературы содействовало решению  поставленных задач избранной для  исследования темы.

Теоретическую основу диссертации  составили положения и выводы, сформулированные в отечественной  государственно-правовой науке, а также  в ряде философских трудов отечественных  и зарубежных ученых. Специфика темы исследования обусловила привлечение  материала по теории и истории  государства и права, конституционному и муниципальному праву, государственному и муниципальному управлению, а также  материалов по теории и практике организации  местного самоуправления в Российской Федерации и зарубежных странах.

Эмпирической базой работы послужили положения Конституции  Российской Федерации 1993 года, нормативно-правовых актов федеральных органов, относящихся  к различным отраслям российского  права; законодательство субъектов  Российской Федерации; правовые акты ряда муниципальных образований; постановления  и определения Конституционного и Верховного судов Российской Федерации, а также стенограммы парламентских  слушаний, посвященных вопросам правового  обеспечения и реализации местного самоуправления на территории Российской Федерации.

Научная новизна данного  исследования заключается в том, что настоящая работа представляет собой одно из первых в российском муниципальном праве (после принятия Федерального закона «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года) комплексное исследование правового статуса главы муниципального образования на общетеоретическом  уровне. Одновременно в диссертации  обобщены некоторые практические данные, проанализированы научные взгляды  ряда исследователей по изучаемому вопросу. Исследование служит базой решения  теоретических и практических вопросов обеспечения прав граждан на осуществление  местного самоуправления. Диссертантом в развитие теоретических положений ряда ученых сформулировано и изложено свое видение существующих проблем статуса главы муниципального образования, а также путей совершенствования и перспектив развития действующего сегодня в системе местного самоуправления высшего выборного должностного лица.

В процессе написания работы был сформулирован ряд положений, содержащих научную новизну, которые  и выносятся на защиту:

1. Комплексный анализ  развития местного самоуправления  в России позволил выделить  четыре основных исторических  периода трансформации правового  статуса главы муниципального  образования:

- на первом этапе (1990-сер. 1993) осуществился переход от исполкомо-коллегиальной  формы деятельности местной власти  к принципу единоначалия в  руководстве муниципальным образованием, а закон ввел нового субъекта  местного самоуправления - выборного  главу местной администрации;

- на втором этапе (осень  1993-1995) происходит реформирование  местной власти, выражающееся в  утверждении приоритета глав  местного самоуправления во взаимоотношениях  с представительным органом муниципального  образования;

- третий этап начался  в августе 1995 года и заключался  в проработке и закреплении  на федеральном, региональном  и муниципальном уровнях правового  статуса главы муниципального  образования;

- четвертый этап начинается 6 октября 2003 г. с принятия Федерального  закона «Об общих принципах  организации местного самоуправления»  во многом иначе определяющего  статус главы муниципального  образования (он признается обязательным  в структуре органов местного  самоуправления, наложен запрет  на совмещение функций председателя  представительного органа и главы  администрации и др.).

Таким образом, за рассматриваемые  годы состоялась динамичная, но не всегда последовательная трансформация правового  статуса главы муниципального образования, которая в системе муниципальной  демократии России еще не закончена. Законодательство нуждается в дальнейшем совершенствовании с учетом отечественного опыта становления местного самоуправления.

2. Уточнены и охарактеризованы  понятия «статус», «правовой статус»,  «специальный статус», «правовое  положение», которые применены к  главе муниципального образования.  На основании изложенных теоретических  позиций, категорию правового  статуса главы муниципального  образования следует понимать  как установленную федеральными, и принятыми на их основе  региональными и муниципальными  нормативными актами юридически  определенную совокупность статического, функционального и юрисдикционного  элементов, определяющих положение  последнего как субъекта права,  его место в системе местной  власти, полномочия и ответственность  за свою деятельность.

3. Составляющие компонентов  правового статуса главы муниципального  образования следующие:

- статический компонент  отражает положение данного лица  как субъекта права (в эту  группу входят: официальное наименование, порядок приобретения статуса,  срок нахождения в должности,  ограничения и гарантии деятельности, место в системе органов местного  самоуправления);

- к функциональному компоненту  можно отнести: предметы ведения,  систему правовых актов, принимаемых  главой муниципального образования  по вопросам местного значения;

- юрисдикционный компонент  составляют ответственность главы  муниципального образования, контроль  и надзор за его деятельностью.

Выделенные компоненты структуры  правового статуса главы муниципального образования тесно взаимосвязаны  между собой, при этом каждый элемент  имеет свое назначение и строго определенные цели, раскрывающие какую-либо одну существенную сторону правового статуса указанного лица; а вместе данные элементы придают  правовому статусу характер целостного правового образования.

4. Особенности правового  статуса главы муниципального  образования выражаются в следующем:

- совмещение в статусе  одного властного субъекта признаков  единоличного муниципального органа  и должностного лица;

- глава муниципального  образования является высшим  выборным должностным лицом муниципального  образования;

- главу муниципального  образования нельзя признать  муниципальным служащим, так как  его правовой статус имеет  значительную специфику;

- глава муниципального  образования является самостоятельным  муниципальным должностным лицом,  обладающим отдельными правами  юридического лица и осуществляющим  публично-властные полномочия в  интересах муниципального образования.

5. Анализ организации  местной власти в зарубежных  государствах и России позволил  автору сделать вывод о том,  что на основе Федерального  закона «Об общих принципах  организации местного самоуправления  в Российской Федерации» от 6 октября  2003 года № 131 можно выделить  шесть возможных моделей местного  самоуправления (три из который  применимы ко всем типам муниципальных  образований и три - к определенным  типам муниципальных образований), которые в большей степени  различаются местом и ролью  главы муниципального образования  в них и способом его избрания. Считаем, что для России с  ее многонациональным составом, различными культурными, географическими  и иными особенностями законодательно  невозможно предложить какую-либо  универсальную модель местного  самоуправления. Исследование различных  вариантов организации местной  власти позволило автору предложить  при их выборе учитывать ряд  факторов: размеры муниципального  образования, численность и степень  политической активности населения. ,

6. В связи с принятием  Федерального закона от 6 октября  2003 года, с одной стороны, значение  главы муниципального образования  в системе местной власти уменьшилось,  так как в ст. 36 запрещено совмещение  в одном лице функций главы  администрации и председателя  представительного органа, что существовало  во многих муниципальных образованиях; а с другой стороны, повысилась  его значимость в силу того, что закон перевел главу муниципального  образования из возможного в  обязательное муниципальное должностное  лицо.

7. Решением существующих  проблем функционирования механизма  выборов главы муниципального  образования может стать законодательное  закрепление в федеральном законе  «Об общих принципах организации  местного самоуправления» положения  об обязательном вынесении вопроса  об изменении структуры местного  самоуправления на публичные  слушанья. На региональном уровне  необходимо запретить субъектам  Российской Федерации принимать  законы о порядке избрания  главы муниципального образования  представительным органом, так  как данная процедура должна  регулироваться только в уставе или регламенте представительного органа муниципального образования. В уставах муниципальных образований необходимо более подробное закрепление: общих требований по отношению к претенденту на должность главы муниципального образования; срока, на который он избирается; правил проведения выборов; порядка и условий вступления в должность.

8. В условиях отсутствия  должного внимания на федеральном,  региональном и муниципальном  уровнях к актам главы муниципального  образования, представляется целесообразным  более подробно закреплять в  уставе муниципальных образований  следующие характеристики актов  данного должностного лица, включающие  в себя: определение нормативных  и ненормативных (индивидуальных) актов; виды актов главы муниципального  образования (нормативные акты  называть постановлениями, ненормативные  - распоряжениями) и вопросы, по  которым они принимаются; порядок  и сроки их опубликования в  зависимости от видов; соотношение  актов главы муниципального образования  с актами органов местного  самоуправления и порядок разрешения  противоречий между ними.

9. На основе анализа  особенностей ответственности главы  муниципального образования и  способов контроля за его деятельностью,  делается вывод, что ответственность  данного должностного лица имеет  более широкие основания по  сравнению с ответственностью  органов местного самоуправления, так как глава муниципального  образования подлежит конституционно-правовой, муниципально-правовой, административно-правовой, гражданско-правовой и уголовно-правовой  ответственности. Вместе с тем,  требуется разработка дополнительных  механизмов защиты публичных  прав и интересов граждан от  незаконных актов глав муниципальных  образований. Одним из таких  механизмов может служить институт  временного приостановления в  судебном порядке действия правового  акта главы муниципального образования  до рассмотрения судом вопроса  о законности этого акта.

Практическая и теоретическая  значимость. Теоретическая значимость данного диссертационного исследования заключается во внесении определенного  вклада в разработку одной из важных и еще недостаточно изученных  тем правовой науки муниципального права. Содержащиеся в работе теоретические  положения и выводы могут быть положены в основу дальнейших исследований в сфере местного самоуправления, способствовать выработке, обоснованию  и развитию современной концепции  местного самоуправления. Разработанные  рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы в ходе законопроектной деятельности как на уровне Российской Федерации, ее субъектов, так и на уровне муниципальных образований и учтены в процессе дальнейшего совершенствования практической деятельности глав муниципальных образований. Положения и выводы диссертации также могут найти применение в научной и педагогической работе в процессе преподавания курсов конституционного (государственного) права Российской Федерации, истории государства и права и муниципального права, при подготовке программ, методических рекомендаций, учебных пособий.