Понятие муниципального права. Особенности муниципальных (самоуправленческих) отношений как предмета муниципального права

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Особенности  муниципальных (самоуправленческих)

     отношений как предмета муниципального  права.

 

Основой для  формирования муниципального права  как отрасли права послужило  становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации. Поэтому муниципальное право, как уже отмечалось выше, может быть определено как право местного самоуправления. Именно специфика муниципального управления, особенности отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления определяют своеобразие муниципального права, его предмета.⁹

Предметом муниципального права являются отношения, возникающие  в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях.

Под местным  самоуправлением понимается самостоятельное (под свою ответственность) решение населением вопросов местного значения, управления муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем различных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Можно выделить следующие группы общественных отношений, возникающих в процессе организации  и деятельности местного самоуправления и составляющих предмет муниципального права:

1) отношения,  возникающие в процессе выбора населением организационных форм местного самоуправления, его структуры, формирования органов местного самоуправления;

2) отношения,  связанные с деятельностью местного  самоуправления, его органов по  управлению муниципальной собственностью, муниципальным хозяйством, формированием и исполнением местного бюджета, управленческой и контрольной деятельностью в различных сферах местной жизни;

3) отношения,  возникающие в процессе осуществления  органами местного самоуправления  отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством, организации и исполнения ими законодательных и правовых актов федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации;

4) отношения,  связанные с реализацией органами  местного самоуправления конституционного права на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением на них дополнительных полномочий, а также в связи с неправомерными действиями органов государственной власти.¹⁰

Субъектами  отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления, выступают:

а) население  данной территории (население городских, сельских поселений, других территорий). Население избирает органы местного самоуправления, решает другие вопросы  местного значения путем референдума. В выборах и местном референдуме имеют право участвовать постоянно проживающие на данной территории граждане. Местное самоуправление может осуществляться населением и через другие формы непосредственной демократии: собрания, сходы граждан.

Население - это основной субъект местного самоуправления, ибо посредством различных организационных форм решает важнейшие вопросы местного значения: управляет муниципальной собственностью, определяет структуру органов местного самоуправления и др. Иногда при характеристике основного субъекта местного самоуправления используют такие понятия, как «местное сообщество», «самоуправляющееся сообщество», которые по сути равнозначны понятию «население»:

б) гражданин  Российской Федерации. Как уже отмечалось выше, правовые акты о местном самоуправлении обычно обусловливают участие гражданина в местном самоуправлении фактом его постоянного проживания на соответствующей территории. Хотя возможны и иные решения данного вопроса. Так, в зарубежных странах, как правило, членом коммуны является любой человек, имеющий в коммуне постоянное место жительства, а также владеющий и управляющий в коммуне недвижимым имуществом или являющийся на этой территории предпринимателем.

Гражданам гарантируется  вся полнота прав на участие в  местном самоуправлении без каких-либо ограничений в зависимости от политических убеждений, расовой и национальной принадлежности, социального происхождения, пола, социального или имущественного положения, языка, отношения к религии;

в) выборные и  другие органы местного самоуправления в городах, сельских поселениях, районах - собрания представителей, главы местного самоуправления и др.;

г) органы государственной  власти, предприятия, учреждения, организации  различных форм собственности, общественные объединения, добровольные объединения (ассоциации) экономического взаимодействия органов местного самоуправления. Данные субъекты выступают участниками муниципальных отношений в тех случаях, когда они взаимодействуют с органами местного самоуправления, осуществляющими свои функции и задачи.¹¹

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4. Муниципально-правовые  нормы и институты. 

 

Таким образом, предмет муниципального права включает в себя часть отношений, регулируемых, комплексно, несколькими отраслями  права. Поэтому часть норм различных  отраслей права становится одновременно и нормами муниципального права.

Кроме того, нормы  муниципального права регулируют сложную  систему отношений как публично-правового, так и частноправового характера. К первым можно отнести отношения, возникающие между государственными и муниципальными органами, а также муниципалитетами. Ко вторым - предпринимательскую деятельность муниципальных предприятий, гражданско-правовые отношения органов местного самоуправления с иными юридическими и физическими лицами.

Таким образом, муниципальное право России рассматривается как совокупность правовых институтов, регулирующих разнородные общественные отношения, что и определяет его комплексный характер.

Муниципально-правовые нормы.

Являясь единым по содержанию, муниципальное право  при этом состоит из относительно автономных, но связанных между собой составных частей.

Муниципально-правовая норма - это первичный элемент  системы муниципального права. В  совокупности муниципально-правовые нормы  образуют отрасль муниципального права. Под нормами муниципального права понимаются правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере местного самоуправления. Нормам муниципального права присущи все признаки правовых норм: общеобязательность, обеспечение их реализации с помощью системы государственных гарантий, защита от нарушений принудительными средствами.¹²

Нормы муниципального права подразделяются в зависимости  от того, какие функции, цели правового  регулирования они обеспечивают. Поскольку базовые для права  в целом функции позитивного  регулирования и охраны реализуются и средствами рассматриваемой отрасли, то первичным является деление ее норм на регулятивные и охранительные.

Регулятивные  нормы закрепляют компетенцию муниципальных  образований, иных субъектов местного самоуправления, правовой статус граждан в сфере местного самоуправления, порядок осуществления функций местного самоуправления. Охранительные нормы закрепляют составы правонарушений в сфере местного самоуправления, организации и деятельности органов местного самоуправления, непосредственного отправления населением муниципальных функций.

Регулятивные  нормы, в свою очередь, делятся на: дефинитивные нормы, нормы-принципы, нормы-цели, нормы-гарантии, коллизионные нормы, а  также обязывающие, запрещающие  и управомочивающие нормы.

Дефинитивные  нормы вводят определения базовых для муниципального права терминов. Так, ст. 2 Закона от 6 октября 2003 г. вводит легальные определения муниципального образования, вопросов местного значения, органов местного самоуправления, муниципального правового акта, других институтов местного самоуправления.¹³

Нормы-цели, нормы-принципы устанавливают исходные для местного самоуправления ценности, направления  и способы деятельности. Основные цели, принципы местного самоуправления закреплены в Конституции РФ (ст. ст. 12, 130 - 133), гл. 1 упомянутого Закона.

Гарантийные нормы  направлены на обеспечение деятельности органов местного самоуправления, полное осуществление прав граждан в  сфере местного самоуправления. Исходные гарантийные для местного самоуправления нормы содержатся в Конституции РФ (ст. 2, ч. 2 ст. 8, ст. ст.

12, 133).¹⁴

Коллизионные  нормы подлежат применению в конкретном случае при разрешении юридических  затруднений, определении компетенции  органов местного самоуправления, иных субъектов муниципального права. Так, согласно п. 3 ст. 5 Закона от 6 октября 2003 г. в случае противоречия федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, упомянутому Закону применяются положения последних. Приоритетный статус норм Европейской хартии местного самоуправления ¹⁵ по отношению к нормам, содержащимся в российском законодательстве (за исключением конституционных норм), вытекает из правила ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о том, что международные договоры Российской Федерации обладают приоритетом по отношению к законам страны.

Управомочивающие  нормы закрепляют правовые возможности  участников муниципальных отношений  путем установления их полномочий и  прав. Таковы правила, закрепляющие права  граждан в сфере местного самоуправления, в частности, их право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

Обязывающие нормы  устанавливают обязанность граждан, органов, организаций совершать  определенные положительные действия. Обязывающей нормой является правило о том, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ). Следовательно, государственные и муниципальные органы, при изменении названных границ, обязаны учитывать мнение населения.¹⁶

Запрещающие нормы  устанавливают обязанность лиц, органов, организаций воздерживаться от четко описанного в них поведения. Законодатель, например, устанавливает, что подчиненность органа, должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органам, должностным лицам других муниципальных образований не допускается (ч. 3 ст. 17 Закона от 6 октября 2003 г.).

Виды норм по характеру велений. По характеру содержащихся в них велений выделяют нормы императивные, диспозитивные и рамочные. Называют также рекомендательные нормы, не имеющие властно-волевой основы. Это - нормы-«советчики». Таковы, например, положения модельных уставов муниципальных образований, подготавливаемые органами власти ряда субъектов Федерации.

Виды норм по субъектам правотворчества. По субъектам  правотворчества выделяют нормы, содержащиеся в международном законодательстве, федеральном законодательстве, законодательстве субъектов Федерации, муниципальных нормативных актах, нормативных договорах, одной из сторон которых является орган местного самоуправления, или направленных на регулирование муниципальных отношений, во внутриорганизационных актах органов территориального общественного самоуправления.

Муниципально-правовые нормы  по признаку регулирования и однородных, взаимосвязанных общественных отношений  объединяются в муниципально-правовые институты.

Муниципально-правовые институты - это определенная система норм муниципального права, регулирующих однородные и взаимосвязанные общественные отношения и образующих относительно самостоятельную группу в рамках отрасли муниципального права.¹⁷

К числу институтов муниципального права относятся:

1) местное самоуправление  как самостоятельный институт и форма народовластия;

2) основы местного самоуправления;

3) формы местного самоуправления;

4) предметы ведения и  полномочия местного самоуправления;

5) гарантии местного самоуправления;

6) ответственность органов  и должностных лиц местного самоуправления и др.

Особенностью  муниципально-правовых институтов является то, что образующие их нормы обладают признаками не только отрасли муниципального права, но и признаками основных, первичных  отраслей (конституционного, административного, финансового, гражданского, земельного, трудового и др.). Такую двойственную природу имеют институты муниципальной службы, муниципальной собственности, форм нормы муниципального права, направляющие нормы иных отраслей в рамках муниципального права, обретают качество его общеотраслевых обобщений, образуют общую часть муниципального права, что также свидетельствует о превращении муниципального права в самостоятельную отрасль права. Общеотраслевые обобщения содержатся главным образом в Конституции РФ и Федеральном законе об общих принципах организации местного самоуправления.

Итак, муниципальное  право выступает одновременно и  как комплексное межотраслевое  образование, вбирающее в себя нормы разных отраслей права, и как обособленная по предмету регулирования часть российского права, упорядочивающая то, что мы определили выше в качестве муниципального строительства.

Отношения, возникающие  в процессе организации и деятельности местного самоуправления, регулируются нормами муниципального права. Как уже отмечалось, особенность многих норм муниципального права состоит в том, что они одновременно выступают и в качестве норм основных отраслей права, и в то же время принадлежат к муниципальному праву. И это, в частности, обусловливает комплексный характер муниципального права как отрасли права. Его нормы регулируют разнообразные отношения (управленческие, финансовые, земельные, экологические и т.д.), которые возникают в процессе реализации задач и функций местного самоуправления, решения местных дел.