Понятие местного самоуправления

№ 1. Понятие местного самоуправления 

Понятие, признаки и сущность местного самоуправления

 
Местное самоуправление занимает особое место в политической системе  общества. Это свидетельствует о  том, что в стране помимо интересов  личности и государства признаются и гарантируются еще и местные  интересы, которые связаны с решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. При этом муниципальные интересы рассматриваются не как подчиненные государственным, а как равноправные.

В российском законодательстве понятие "местное самоуправление" было впервые закреплено в Законе РСФСР 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР". Затем концепция негосударственной природы местного самоуправления последовательно реализовывалась в конституционном законодательстве России.

На основе анализа норм Конституции  РФ и Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" С.А. Авакьян дал следующее  понятие местного самоуправления: "Местное  самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправ-ления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций"21.

Местное самоуправление имеет ряд  особенностей относительно объема, диапазона  и правовой природы объектов своего влияния, значительная часть которых не характерна для других правоотношений. Такими объектами выступает публичная власть; права, свободы и обязанности человека и гражданина; вопросы местного значения; функции  субъектов местного самоуправления; объекты коммунальной собственности; местные бюджеты, доходы местных бюджетов, местные налоги и сборы, местные займы и т.п.

Правовая сущность местного самоуправления проявляется и реализуется в  деятельности относительно установления, изменения и прекращения правовых отношений именно между субъектами системы местного самоуправления, то есть при взаимодействии субъектов местного самоуправления для реализации их функций и полномочий по решению вопросов местного значения.

Муниципальная власть представляет собой  не государственное, а общественное явление, которое продуцируется социальной средой. По своим сущностным признакам муниципальная власть качественно отличается от государственной власти.

Следует учитывать, что на уровне местного самоуправления, в границах местного сообщества, находят проявление и реализацию преобладающая часть прав и свобод человека и гражданина.

№ 2. Основные теории местного самоуправления

 
Наличие в современной муниципальной  науке множества трактовок термина "местное самоуправление" и  отсутствие единого подхода к его определению породили появление различных теорий и концепций, по-разному раскрывающих суть местного самоуправления. 
В первой половине XIX разрабатываются теоретические основы учения о местном самоуправлении. Одним из первых, кто привлек внимание к этим проблемам, был А. Токвиль, который в  сочинении "Демократия в Америке", писал, что "общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером"16.

Наличие в современной муниципальной  науке множества трактовок термина "местное самоуправление" и  отсутствие единого подхода к  его определению породили появление  различных теорий и концепций, по-разному раскрывающих суть местного самоуправления. 
В юридической литературе нет единого подхода к определению числа теорий местного самоуправления. Так, М. И. Свешников выделяет теорию свободной общины, гувернантализма, общественную теорию, юридическую теорию, государственную теорию, а свои взгляды квалифицирует как разновидность государственной теории17. 
В свою очередь, Н.И. Лазаревский называет четыре теории местного самоуправления: теорию свободной общины; хозяйственную и общественную теории; теорию самоуправляющей единицы как юридического лица; политическую теорию, к представителям которой относил и себя.

Л. Велихов различает марксистскую теорию, которую рассматривает как  ответвление от государственной  теории местного самоуправления, а  также хозяйственную теорию и юридическую теорию. 
С точки зрения Шугриной Е.С. следует считать теориями местного самоуправления теорию свободной общины, хозяйственную теорию, юридическую и государственную18.

В современной науке муниципального права наиболее распространенными  являются следующие теории теорий местного самоуправления.

Теория свободной общины исходила из идеи неотчуждаемости права общинного  самоуправления. В основу теории свободной  общины положены следующие принципы: 
а) избираемость органов местного самоуправления членами общины; 
б) положение о разделении дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, препорученные ей государством; 
в) местное самоуправление - это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных; 
г) органы местного самоуправления - органы общин, а не государства; 
д) государственные органы не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общины. Они должны следить за тем, чтобы община не выходила из пределов своей компетенции.

Общественная теория самоуправления видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу права самому ведать собственной компетенцией (общественными делами). Основными идеями данной теории выступали: 
а) строгое разграничение компетенции государства и местных сообществ, при этом сферу самостоятельной деятельности местных общин составляют общественно-хозяйственные  интересы; 
б) государственные органы осуществляют исключительно политическую деятельность, не вмешиваясь в деятельность местных сообществ; 
в) избираемость органов местного самоуправления. 
Однако практика показала, что органы самоуправления осу-ществляли функции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов и др.)19. Оказалось, что нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных (местных) и дел государственных, порученных для исполнения общинам. 
Государственная теория самоуправления разработана учеными Л. Штейном и Р. Гнейстом. Базируется на следующих положениях:

а) самоуправление - это одна из форм организации местного государственного управления; 
б) делегированных характер полномочий местного самоуправления; 
в) осуществление полномочий выборными органами из членов местного сообщества, заинтересованных в результате местного управления. 
Однако Л. Штейн и Р. Гнейст в нахождении отличительных признаков местного самоуправления расходились, что послужило основанием для формирования двух основных направлений в рамках общей государственной теории самоуправления - политического (Р. Гнейст) и юридического (Л. Штейн).

Сторонники политического направления  государственной теории местного самоуправления полагали, что одна лишь выборность органов и должностных лиц  местного самоуправления еще не гарантирует  реальность местного самоуправления, его самостоятельность. Поэтому местное самоуправление должно основываться на системе почетных и безвозмездных должностей. 
Приверженцы позиции Л.Штейна  (юридическое направление) видели основания самостоятельности органов местного самоуправления в том, что они являются  органами местного сообщества, на которое государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления. Их специфика обусловлена особым правовым статусом.

Теория дуализма определяет двойственный характер муниципальной деятельности: самостоятельность в чисто местных делах и осуществление определенных государственных функций на местном уровне. Согласно этой теории муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной власти. 
В основе теории социального обслуживания делается упор на осуществление муниципалитетами одной из основных своих задач: предложение услуг своим жителям, организация обслуживания населения. Основной целью всей муниципальной деятельности данная теория называет благосостояние жителей территориальной единицы.

Социал-реформистская теория местного самоуправления исходит из возможности  социалистической эволюции буржуазного местного само-управления, как об одном из путей безреволюционной трансформации современного общества в социалистическое. Социал-реформистские взгляды на природу местного самоуправления были распространены в свое время и в России20.

№ 3. Основные принципы осуществления местного самоуправления

 
Принципы местного самоуправления - это основополагающие идеи обусловливающие  организацию и деятельность населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.

Принципы  отражают сущность местного самоуправления как особой формы организации публичной власти, предопределяют построение и функционирование местного самоуправления.

Принципы  местного самоуправления закреплены в  Европейской Хартии местного самоуправления, Конституции РФ, ФЗ РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" и в региональном законодательстве согласно п. "н"  ч. 1 ст. 72 КРФ. 
Соблюдение принципов местного самоуправления является  обязательным для населения муниципального образования,  органов государственной власти и местного самоуправления.

В науке муниципального права выделяют следующие принципы местного самоуправления. 
1. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Конституция Российской Федерации признает человека, его права и свободы высшей ценностью (ст. 2) и устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности не только органов государственной власти, но и местного самоуправления (ст. 18).

По  мнению ряда авторов, осуществление  рассматриваемого принципа обеспечивается муниципальной деятельностью по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения; осуществлением  охраны общественного порядка; созданием необходимых условий для реализации личных и политических прав и свобод граждан на местном уровне22.

 
2.Законность в организации и  деятельности местного самоуправления. Принцип законности требует, чтобы  организация и деятельность местного  самоуправления осуществлялась  на основе закона и в рамках  закона. Государство, признавая и гарантируя местное самоуправление, обеспечивает вместе с тем соблюдение законности в системе местного самоуправления. Речь идет о контроле за соблюдением органами местного самоуправления правовых норм, а не о целесообразности или качестве принимаемых муниципальными органами решений по вопросам местной жизни.

 
3. Гласность деятельности местного  самоуправления. Реализация принципа  гласности в работе органов  местного самоуправления означает  открытый характер их деятельности, систематическое информирование о ней населения.

 
4. Коллегиальность и единоначалие  в деятельности местного самоуправления. Федеральный закон "Об общих  принципах организации местного  самоуправления в Российской  Федерации", закрепляет коллегиальный  порядок деятельности представительного органа местного самоуправления (ст. 35). По принципу единоначалия осуществляет свои полномочия  глава муниципального образования (ст. 36).

 
5. Самостоятельность решения населением  вопросов местного значения осуществляется  путем местного референдума, муниципальных выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. При этом решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также решения органов и должностных лиц местного самоуправления обязательны для их исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм. Неисполнение или ненадлежащее исполнение данных решений влечет ответственность в соответствии с законом.

Муниципальное законодательство, гарантируя самостоятельность  местного самоуправления, запрещает  органам государственной власти вмешиваться в деятельность органов  местного самоуправления по решению  вопросов местного значения.

 
6. Организационное обособление местного самоуправления его органов в системе управления государством и функциональная связь с органами государственной власти. В соответствии со ст. 12 КРФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Государство, таким образом, признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти.

Органы  местного самоуправления вступают во взаимодействие с органами государственной власти, реализуя отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться законом в соответствии со ст. 132 КРФ, а также осуществляя решения, принятые органами государственной власти, оказывая в соответствии с законом содействие государственным органам в выполнении их задач и функций на местном уровне.

Федеральный закон "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации"  наделяет представительные органы муниципального образования  правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации, а также закрепляет обязанность органов государственной власти, государственных должностных лиц рассматривать направленные им обращения органов и должностных лиц местного самоуправления.