Понятие и назначение органов местного самоуправления

Понятие и назначение органов местного самоуправления.

 

Местное самоуправление является одним из основных элементов организации общества и общественных отношений. Также местное самоуправление можно рассматривать в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, который, на ряду с принципом разделения властей, определяет систему управления демократического правового государства. Поскольку, местное самоуправление – есть система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории. Другими словами местное самоуправление — одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти, децентрализованная форма управления, предполагающая известную самостоятельность, автономность местных органов, которые выступают органами местных самоуправляющихся территориальных сообществ.

В основе учения о местном самоуправления лежат идеи выработанные в первой половине XIX века французским государственным деятелем и историком Алексисом Токвилем1 («Демократия в Америке»), немецкими учёными-юристами Лоренцом Штейном2 (««Учение об управлении»), Паулем Лабандом3 (««Государственное право германских государств») и другими. Общественная теория самоуправления исходит из принципов признания свободы осуществления своих полномочий местными сообществами и союзами. Согласно государственной теории самоуправления местное самоуправление — одна из форм организации местного государственного управления.

В современном мире большое распространение получили те системы местного самоуправления, классификация которых основана на складывании отношений между местным самоуправлением и центральными властями, при уменьшенной роли региональных институтов государственной власти. Так, распространение получили следующие модели местного самоуправления: англосаксонская (классическая) модель, континентальная, смешанная и советская модель.

В настоящее время международной правовой основой системы местного самоуправления, определяющей фундаментальные принципы функционирования органов местного самоуправления, является Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. Хартия является международным договором, следовательно, она имеет приоритет по отношению к национальному законодательству каждого из государств, ее подписавших и ратифицировавших.

Теория местного самоуправления и практика ее реализации определяют следующие определения данного общественного феномена:

- основополагающий принцип осуществления власти в обществе и государстве;

- то и право граждан, местного сообщества (населения данной территории) на самостоятельное заведование местными делами. В тоже время государство обязано обеспечивать реализацию данного права посредством выработки соответствующих политико-правовых механизмов;

- форма и способ организации и осуществления населением власти на местах, которая обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни с учетом исторических и иных местных традиций. Данная форма реализации власти на местах означает также, что граждане и формируемые ими органы местного самоуправления берут на себя ответственность за управление местными делами. Именно в этом суть местного самоуправления.

Однако система местного самоуправления не может быть реализована вне основополагающих принципов. Первый из которых – это самостоятельность в решении вопросов местного значения, и второй – организационное обособление органов местного самоуправления от вертикали государственной власти.

В современной России развитие системы местного самоуправления прошло несколько этапов.

Первым этапом стало принятие Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» (1990) и Закона РСФСР «О местном самоуправлении» (1991) сыграли большую роль в становлении местного самоуправления. Были разграничены полномочия между местными советами и администрациями, введены судебные и некоторые иные гарантии местного самоуправления.

Вторым этапом стала реформа местного самоуправления сопряженная с процессом выработки и организации современной системы государственной власти в России. Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, закрепила местное самоуправление и его самостоятельность, в том числе и при определении структуры органов местного самоуправления. Однако Конституция не давала четких механизмов реализации данной системы, тем самым вызывая необходимость принятия нормативно-правовых актов конкретизирующих принципы организации и реализации принципов местного самоуправления.

В то же время деятельность местных советов была прекращена, распорядительные полномочия переданы местным администрациям, а выборы новых представительных органов местного самоуправления были отложены на 1994 год. В 1995 году принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Однако исследования системы органов местного самоуправления показали, что она не претерпела существенных изменений по сравнению с периодом местных Советов народных депутатов, не стала совершеннее. Структура исполнительных органов почти полностью сохранилась в прежнем виде. "Коэффициент полезного действия" их деятельности не только не повысился, но по некоторым показателям даже понизился. Это касается взаимодействия с предприятиями различных форм собственности, действующими на территориях муниципальных образований, собираемости местных налогов, содержания объектов социальной инфраструктуры и т.д.

Практика применения ранее действовавшего федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4 выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления. Так заслуженный юрист России профессор Шкатулла В.И. выделяет следующие:

«- нечеткость в определении компетенции муниципальных образований;

- неопределенность территориальной  организации местного самоуправления;

- возможность формирования структуры  органов местного самоуправления, не соответствующей решаемым  задачам;

- несоответствие ресурсов исполняемым  обязанностям;

- удаленность органов местного  самоуправления от населения;

- непроработанность механизмов  взаимодействия органов государственной  власти и органов местного  самоуправления»5.

А потому коренное изменение правовых основ системы российского местного самоуправления было направленно в первую очередь на решение проблем правового регулирования, выявившихся в правоприменительной практике, а также на приведение существующей системы местного самоуправления в соответствие с Конституцией РФ, создание условий эффективного функционирования муниципальных образований и обеспечение гарантированного и качественного оказания органами местного самоуправления услуг населению.

И 6 октября 2003 года Президент РФ В.В. Путин подписывает новый федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»6.

Новая система местного самоуправления вводит новые принципы территориальной организации местного самоуправления, предусматривающие формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях – в поселениях и муниципальных районах, с закреплением за каждым уровнем присущих им полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных отдельных государственных полномочий. Это позволяет создать единую систему местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации, реально приблизить, с одной стороны, местную власть к населению, обеспечить качественно иной уровень оказываемых населению услуг, а с другой – эффективно решать местные хозяйственные и социальные вопросы, требующие развитой инфраструктуры и существенных финансовых и материальных ресурсов. В тоже время Закон предусматривает усиление контроля и ответственности органов местного самоуправления за выполнением полномочий по решению вопросов местного значения, в том числе временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации, что в определенной мере допускает встраивание системы местного управления в вертикаль государственной власти.

В соответствии с Законом право граждан на местное самоуправление реализуется посредством его организации в трех типах муниципальных образований: поселениях, городских округах и муниципальных районах. За каждым из названных типов муниципальных образований закреплен определенный перечень вопросов местного значения. Такой подход позволяет учесть особенности и возможности каждого из перечисленных типов муниципальных образований.

Закон обеспечивает тесную взаимосвязь между территориальной организацией местного самоуправления и ее финансовой основой, что позволяет сформировать систему межбюджетных отношений на единых принципах.

К положительным качествам Закона можно отнести: установление порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; предоставление более широкого круга конкретных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления; а также более детальное регулирование вопросов межмуниципального сотрудничества, создание условий для дальнейшего развития и расширения социальных и экономических связей муниципальных образований.

Однако принятие нового закона «О системе местного самоуправления» создало определенные трудности при выстраивании существующей практики отношений между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Так возникает необходимость переработки существующей системы разделений предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, а также выстраивания качественно иной системы межбюджетных отношений. Именно поэтому в первоначальной редакции Закон вступал в силу с 1 января 2006 года, однако в 2005 году переходный период был продлен до 1 января 2009 года.

Система местного самоуправления в Российской Федерации, как базисный элемент гражданского общества, – явление относительно новое. Неизбежно, что в процессе формирования данной системы, ее отладки на пути как законодателя, так и в процессе будут встречаться самые разные трудности. Однако неизбежно и то, что рано или поздно системы местного самоуправление станет не только органичным элементом российского общества, но и эффективным механизмом организации и осуществления населением власти на местах.

 

 

 

 

 

1. Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления: учеб. – М.: ТК Велби, Проспект, 2006. – 632с.
2. Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность. Основы теории и организации: учеб. пособие – 3-е изд. – М.: Март; Ростов н/Д, 2007. – 480с.
3. Федеральный закон от № 154-ФЗ от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ, 1995, № 35, ст. 3506.

6 В. Шкатулла. Постатейный комментарий к Федеральному закону № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «О принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М., 2005.

4. Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»// Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822.
5. Кобилев А.Г. Муниципальное управление и социальное планирование в муниципальном хозяйстве/ А.Г. Кобилев, А.Д. Кирнев, В.В. Рудой. – Ростов н/Д: Феникс, 2007. – 608с.

 

1 Токвиль А. де. Демократия в Америке / Пер. с франц. М.: Весь Мир, 2000

2 Штейн Л. Учение об управлении и право управления со сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. СПб., 1874

3

4 Федеральный закон от № 154-ФЗ от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ, 1995, № 35, ст. 3506.

5 В. Шкатулла. Постатейный комментарий к Федеральному закону № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «О принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М., 2005.

6 Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»// Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822.