Особенности муниципального управления сельскими территориями

2.2. Сельское  самоуправление в современной  России

Сельское самоуправление в различных субъектах РФ осуществляется в рамках одной из трех моделей (территориальной, поселенческой или двухуровневой). В соответствии с этими моделями с позиций организации местного самоуправления существуют следующие типы сельских территорий:

• сельские административные районы, являющиеся муниципальными образованиями;
• сельские административные районы, входящие в состав объединенного муниципального образования “город-район”;
• сельские административные районы, в которых функционируют территориальные органы государственной власти субъекта РФ;
• сельские округа (волости, сельсоветы и т. п.) или отдельные крупные сельские населенные пункты, входящие в состав административных районов и являющиеся муниципальными образованиями. Статус этих территорий мало зависит от того, какой тип власти (местное самоуправление или государственная власть) существует на уровне района. Многие такие муниципальные образования существуют формально, не имеют объектов муниципальной собственности, местных бюджетов и финансируются по сметам расходов;
• сельские округа (волости, сельсоветы и т. п.), не являющиеся муниципальными образованиями. Как правило, на таких территориях действуют администрации, являющиеся территориальными органами районных администраций; главы этих администраций назначаются главой администрации района. Финансирование деятельности территориальных администраций осуществляется по сметам расходов;
• сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями, входящие в состав сельских округов (волостей, сельсоветов) и не имеющие органов административного управления. Среди них необходимо особо выделить малочисленные (менее 100 жителей) населенные пункты и населенные пункты, находящиеся в удаленных или труднодоступных местностях. В таких сельских населенных пунктах обычно избираются старосты и могут создаваться органы территориального общественного самоуправления.

Очевидно, что возможности населения перечисленных территорий в осуществлении местного самоуправления различаются весьма существенно. Наибольшая эффективность самоуправления и наибольшая степень ресурсной самообеспеченности достигаются именно в малочисленных, удаленных и труднодоступных сельских населенных пунктах, однако на крайне низком, иногда примитивном уровне. Серьезной ошибкой при реформировании системы управления в сельской местности были попытки сселения сельских жителей из малочисленных населенных пунктов в крупные, пусть даже более благоустроенные. Итоги последующих лет показали, что в этом случае начинался процесс крестьянской деквалификации, запустения плодородных земельных участков, разрушения личных подсобных хозяйств, невосполнимой потери природной связи сельского жителя с сельским ландшафтом и желания вести сельский образ жизни.

Важное место в системе местного самоуправления в сельской местности занимают районные центры — города (особенно малые), рабочие поселки, крупные села. В них располагаются основные предприятия по переработке сельскохозяйственной продукции и объекты социальной инфраструктуры (школы, больницы, библиотеки, кинотеатры и т. п.). Они связывают в единый организм органы государственной власти субъектов РФ с сельским населением. Наличие городов и рабочих поселков на сельской территории требует учета эффекта урбанизации и оттока сельских кадров в другие отрасли народного хозяйства, часто с невозможностью обратной адаптации к сельскому труду. В этом случае важно обеспечить комплексное, пропорциональное развитие социальной сферы, как районного центра, так и более мелких сельских населенных пунктов.

Органы местного самоуправления в сельской местности (в основном районного уровня) участвуют в осуществлении как местных, так и ряда важных государственных функций. Согласно закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, принятом в 1995 году, к функциям органов местного самоуправления относились:

• Обеспечение координации работы субъекта РФ с сельскими территориями, обмен информацией, передача решений органов власти субъекта РФ “вниз” и отчетов “вверх”;
• Содействие в освоении сельской территории;
• Содействие в организации государственных служб: почтовой, санитарной, пожарной и т.д.;
• Содействие развитию территориального общественного самоуправления;
• Обеспечение избирательных кампаний и других мероприятий, организуемых органами государственной власти;
• Участие в сборе налогов;
• Размещение территориальных структур органов государственного управления;
• Содействие государственному регулированию различных сфер жизни сельского населения;
• Организация рационального землепользования;
• Организация деятельности муниципальных предприятий и учреждений в сельских поселениях;
• Мобилизация сил и средств сельских территорий при чрезвычайных ситуациях.

2.3. Перспективы  развития самоуправления в сельской  местности

В 2003 году был принят, а с 1 января 2006 года вступил в силу новый Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Закон предусматривает осуществление во всех субъектах РФ двухуровневой системы муниципальных образований в сельской местности (поселения и муниципальные районы), причем за каждым уровнем четко закрепляются свои вопросы местного значения, объекты муниципальной собственности и источники доходов.

За сельскими поселениями закрепляются в основном вопросы текущего жизнеобеспечения населенных пунктов, например:

• организация инженерной инфраструктуры,
• дорожное хозяйство в границах поселений,
• содержание муниципального жилищного фонда,
• участие в предупреждении и ликвидации последствий локальных чрезвычайных ситуаций,
• обеспечение первичных мер пожарной безопасности,
• создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания, библиотечного обслуживания, организации досуга, обустройства мест для отдыха населения, развития массовой физической культуры и спорта,
• охрана памятников истории и культуры местного значения,
• организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора,
• благоустройство и озеленение территорий,
• организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения и т. п.

Из вопросов перспективного характера за сельскими поселениями закрепляются:

• территориальное зонирование земель,
• установление правил землепользования и застройки,
• планирование застройки поселений,
• обеспечение жилыми помещениями малоимущих граждан,
• организация строительства муниципального жилищного фонда,
• содействие в установлении опеки и попечительства в отношении нуждающихся жителей.

Поселения будут самостоятельно формировать и исполнять местные бюджеты, устанавливать в соответствии с законом местные налоги и сборы, иметь в собственности необходимое муниципальное имущество.

При недостаточности собственной доходной базы органы местного самоуправления сельских поселений будут получать из районных (в отдельных случаях — из региональных) фондов финансовой поддержки поселений дотации, необходимые для достижения расчетного уровня бюджетной обеспеченности на одного жителя.

На уровне муниципальных районов будет сосредоточено решение, в основном, задач межмуниципального характера, для чего необходимы специализированные объекты инфраструктуры, требующие значительных затрат на содержание: охрана общественного порядка, организация предоставления дошкольного, начального среднего общего и дополнительного образования (за исключением финансового обеспечения образовательного процесса, возложенного на субъекты РФ), организация основных видов медицинской помощи, опека и попечительство и т. п. На муниципальные районы возлагается решение всех вопросов местного значения на межселенных территориях, в границах которых могут находиться малочисленные сельские населенные пункты, находящиеся в удаленных или труднодоступных местностях. Федеральными законами и законами субъектов РФ на муниципальные районы может быть возложено выполнение отдельных государственных полномочий.

В собственности муниципальных районов будет закреплено имущество, необходимое для выполнения возложенных на них задач. Муниципальные районы также будут иметь свою доходную базу, а при недостатке собственных доходных источников — получать дотации из региональных фондов выравнивания.

Согласно Федеральному закону 2003 г., основные задачи в системе сельского самоуправления следующие:

• создание значительного количества новых муниципальных образований в статусе сельских поселений;
• формирование компетентных и эффективно действующих представительных органов местного самоуправления в новых сельских поселениях, организация обучения депутатов, укрепление их связи с населением;
• формирование организационных структур местных администраций в сельских поселениях, их материально-техническое, кадровое, организационно методическое и информационное обеспечение;
• подготовка квалифицированных кадров для новых органов сельского самоуправления, в особенности в сферах экономики, финансов, юриспруденции и информатизации;
• привлечение широких слоев сельских жителей к активному участию в решении вопросов местного значения, содействие созданию органов территориального общественного самоуправления в населенных пунктах, не являющихся поселениями.

3. Муниципальное  регулирование экономики 

в сельской местности.

3.1. Экономическая  ситуация в аграрном секторе

Экономическая деятельность имеет решающее значение для повышения качества жизни в сельской местности и, следовательно, для организации муниципального управления. Характер и результаты этой деятельности определяются стратегической ролью сельскохозяйственного производства в обществе и аграрной политикой государства.

По данным Всемирного банка, в 2004 г. Россия располагала 9 % сельскохозяйственных угодий мира при доле населения всего 2,4 %. Сельскохозяйственный потенциал России позволяет обеспечить собственные продовольственные потребности и успешно конкурировать по ряду позиций на мировых рынках. Развитие сельского хозяйства способствует также социальному контролю над территорией, сохранению исторически сложившихся агроландшафтов, экологическому благополучию природной среды, росту рекреационного потенциала территории, и т.д. Многие государства, в частности страны ЕЭС, реализуют у себя концепцию многофункционального сельского хозяйства, учитывающую перечисленные факторы.

Большинство сельскохозяйственных угодий России находятся в зоне рискованного земледелия с относительно низкими среднегодовыми температурами и недостаточной увлажненностью почвы. Это предполагает соблюдение особых требований к культуре хозяйствования в агропромышленном комплексе для формирования его конкурентных преимуществ. В условиях плановой экономики в основном были задействованы только экстенсивные факторы роста: вовлечение в оборот новых земель, увеличение выпуска сельскохозяйственной техники, привлечение трудовых ресурсов из других отраслей народного хозяйства для выполнения сельскохозяйственных работ, а также экономические льготы.

В 1990-х гг. сельскохозяйственное производство в России пережило жесточайший экономический кризис, связанный со сменой форм собственности, распадом колхозов и совхозов и заменой их на акционерные общества и другие формы хозяйствования, в т.ч. фермерского.

Этому процессу сопутствовали резкое сокращение государственного финансирования и диспаритет цен на продукцию сельского хозяйства и потребляемых им ресурсов (техника, минеральные удобрения, горюче-смазочные материалы и др.). Аграрная экономика во все большей степени стала превращаться в биполярную структуру, на одном полюсе которой сосредоточились предприятия, обеспечивающие экономический рост и прибыль, а на другом — деградирующие, убыточные.

Большинство сельских товаропроизводителей продолжают накапливать долги и не имеют ресурсов не только для технологического обновления производства, но и для приостановки его дальнейшей деградации. После дефолта 1998 г. в агропромышленном комплексе (АПК) начался экономический рост. Девальвация рубля позволила на время ослабить давление импорта продовольствия на отечественных товаропроизводителей и дала им возможность расширить и укрепить рыночные позиции. Доля финансово благополучных хозяйств стала расти, а нежизнеспособных — снижаться. Исчерпание этого резерва обусловливает необходимость более эффективного регулирования агропромышленного комплекса на государственном и муниципальном уровнях.

3.2. Государственное регулирование АПК

Главные задачи государственного регулирования АПК — совершенствование законодательной базы и проведение ясной структурной политики. Требует изменения Федеральный закон “О государственном регулировании агропромышленного производства”, который не увязан с бюджетным процессом. Одной из задач государственного регулирования АПК должно быть четкое разграничение полномочий и ответственности федерального центра и регионов, отсутствие которого препятствует формированию единого экономического пространства и создает торговые барьеры. Целесообразна также разработка комплексной федеральной целевой программы устойчивого развития сельской местности.