Основные этапы создания системы местного самоуправления в новых землях

Реорганизация местного самоуправления и институционализация  новых форм: 1991 — 1994

Существенно трансформировались задачи местного самоуправления по сравнению с теми, что стояли перед управленческими органами местного уровня в ГДР. Социальная сфера предприятий по мере их приватизации и санации или закрытия передавалась общинам. В то же время происходили изменения и в самой этой сфере, связанные с приватизаций. Ряд задач, связанных с распределением и обеспечением функционирования жилого фонда, распределением угля и т.п., отмер сам собой.

Выполнение  других задач, содержание которых мало изменилось, — планирование и застройка, обеспечение работы школ, детских  садов и т.д. осуществлялось уже  в новых условиях и в соответствии с совершенно новыми правовыми нормами.

Изменилась  структура административных органов  на местном уровне: по сравнению  с 1990 годом уменьшились аппараты управления — ведь общины сами должны были распоряжаться своими финансами. Была проведена административно- территориальная реформа, районы были разукрупнены: вместо существовавших 189 было образовано 87, что, конечно, позволило сократить число чиновников. В малых общинах управленческие функции стали выполняться на общественных началах. Например, в Саксонии должность освобожденного бургомистра предусмотрена в населенных пунктах с числом жителей более 2 000.

Главным же было то, что распоряжение ресурсами и  ответственность за это были существенно  децентрализованы.

Система представительства  была приведена в соответствие с нормами в старых землях, что привело к значительному сокращению численности советов. В земле Мекленбург- Нижняя Померания общины с числом жителей менее 500 избирают 7, а более 100 000 — 47 членов совета.

Наконец, были приняты коммунальные конституции — рамочные земельные законы о местном самоуправлении, в декабре 1993 в земле Бранденбург, в июне 1994 года — в Саксонии, Тюрингии, Саксонии — Анхальте и Мекленбурге — Верхней Померании. Вслед за их принятием прошли новые выборы в органы местного самоуправления. Этим в основном был завершен процесс “выравнивания” коммун в новых и старых землях.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

§3 Основные сложности в процессе реформы

 

Сложности, с  которыми столкнулся новый персонал органов местного самоуправления, были, несмотря на интенсивную помощь опытных работников из ФРГ, чрезвычайно велики.11 Именно этим новичкам приходилось работать в условиях изменения правовых норм, структур управления и самих задач, которые решались на местном уровне.

Вместо просто структурированного права ГДР, к тому же имевшего второстепенный характер по сравнению с указаниями правящей партии по каждому конкретному поводу, административным работникам пришлось иметь дело со сложной системой правовых норм и жестким правовым регулированием, “связанностью правом” их деятельности. Управленцы сталкивались с большими сложностями уже при простой попытке понять эти нормы. Кроме того, в начале реформ ситуация усложнялась фрагментацией правового поля, одновременным существованием законов ГДР и ФРГ, которые нередко противоречили друг другу. Особенно сложно это давалось новым политикам с опытом, ограниченным участием в политических дискуссиях и “круглых столах” со свободными формами прямой демократии.

Зависимость от западной помощи воспринималась нередко  как фактор, ограничивающий свободу собственных действий, а новые правила — как отчасти навязанные.

В ГДР на местном  уровне, в непосредственном контакте с гражданами всегда были возможны решения по принципу исключения из общих правил, в новых условиях, когда действия чиновников были связаны законом, это стало практически невозможным. Новые формы управления поэтому нередко воспринимались как “бюрократические”.12

Граждане  ожидали после объединения быстрых  положительных изменений во всех областях, которые смогли бы сделать сопоставимыми со старыми землями ФРГ условия и уровень их жизни. Естественно, что эти ожидания были обращены в первую очередь к наиболее близким органам управления — коммунального уровня. Но именно здесь “наследство” ГДР было наиболее ощутимо — разваливающиеся, аварийные здания, выбоины на дорогах... Очень быстро стали ощущаться и (негативные) социальные последствия рыночных реформ — закрытие предприятий, детских садов, рост безработицы, квартплаты т.п. Бюджетные проблемы, которые на федеральном уровне становились все острее, с неизбежностью сказывались и на общинах.

Но к 1994 году реформа местного самоуправления в  новых землях в основном была закончена  и ситуация стабилизировалась. После  выборов 1994 года сократилось до минимума число представителей радикальных групп в советах общин. Вначале напряженные отношения с районным и земельным уровнем приобрели рутинный характер, конфликтов стало значительно меньше. Были поняты и восприняты и позитивные стороны жесткого законодательного регулирования деятельности общин.

Правда, процесс  нормализации и “выравнивания” сопровождается все же не уменьшающимся недовольством  граждан органами местного самоуправления. Это недовольство имеет практическое выражение — снижение электоральной  активности граждан на местных выборах и увеличение доли “ностальгических” голосов, отданных Партии Демократического Социализма — трансформированной и обновленной наследнице СЕПГ. “Система управления в новых землях еще далека от солидного укоренения в обществе, которое составляет сумма сознательных граждан, субъектов политической и хозяйственной жизни.”13

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

 

Быстрое создание системы местного самоуправления в  новых землях стало возможно исключительно  благодаря интенсивной организационной  и финансовой помощи со стороны старых земель. Но и этого было бы недостаточно, если бы в новых землях не присутствовала готовность действовать по новым образцам, в соответствии с новыми правовыми нормами. Несмотря на все сложности и остаточные явления, этот грандиозный эксперимент в целом удался. Конечно, это не значит, что исчезли проблемы, стоящие перед коммунами в новых землях: кроме еще не преодоленных сложностей, оставшихся в наследство от ГДР, перед ними встают общие для немецких общин задачи:

• <ALIGN="JUSTIFY"поиск  новых источников финансирования в условиях жесткой экономии, связанной с новой финансовой политикой государства;

• <ALIGN="JUSTIFY"отстаивание  своей самостоятельности в условиях постоянных попыток перегрузить  коммуны выполнением государственных  задач;

• <ALIGN="JUSTIFY"влияние интеграционных процессов внутри Европейского Союза, ограничивающего автономию общин;

• <ALIGN="JUSTIFY"сохранение близости к гражданам, вовлечение жителей  в процесс управления, собственно и составляющий основной смысл местного самоуправления.

Вряд ли опыт новых земель во всем его объеме подходит Российской Федерации: главный фактор трансформации — массированная финансовая и организационная помощь в силу отсутствия “Западной России” не предвидится, а Европейский Союз, Соединенные Штаты и другие страны в состоянии оказать только весьма ограниченную, “точечную” поддержку, например, в повышении квалификации управленцев. Но и эта небольшая помощь14 — в виде поддержки отдельных муниципальных проектов, обучения депутатов представительных органов местного самоуправления и работников администраций, да и просто знакомство российских представителей местного самоуправления с работой их коллег в других странах уже имеет положительный эффект.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Литература

 

1. Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. М.: Юрид. лит., 1994.
2. Правовые системы стран мира, Энциклопедический справочник / Отв. ред. А.Я.Сухарев. 2-е изд. М.: Изд-во НОРМА, 2001.
3. Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира. Справочник. М.: Юрид. лит., 1993.
4. Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М.: Юрид. лит., 1994.
5. Сборник нормативных правовых актов зарубежного избирательного законодательства. – М.: Изд-во «Весь Мир», 2004.
6. Цит. по Федерализм: теория, институты. Отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н.Топорнин. М.: Юристъ, 2001.
7. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. – 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2005. С. 393.
8. Шумилов В.М. Правовая система Германии. М.: ООО «ДеКА», 2001.