Направления информатизации государственного и муниципального управления

Свободный доступ к информации – важнейшее условие соблюдения конституционного права граждан  на информацию права «свободно искать, получать, передавать, производить  и распространять любым законным способом». Информация – принадлежит всем – этот принцип уже узаконен ЮНЕСКО. Однако, отдавая «свою» информацию обществу, каждый должен получить компенсацию за труд, затраченный на ее получение. Эта предметная область представляет собой особый мощный генератор информации, основанный на сборе, накоплении ретроспективной документированной информации, организации на ее основе и хранении массивов документированной информации (данных) и распространение информации из этих массивов в разных видах и формах, в том числе и с применением новых информационных технологий.

С помощью информационных систем, в том числе автоматизированных информационных систем, банков данных, их сетей, и иных систем на основе перспективных  информационных технологий обеспечивается реализация процессов сбора, накопления, хранения информационных ресурсов, а  также поиска и распространения  информации.

С помощью традиционных информационных технологий в составе информационных ресурсов формируются, как правило, фонды или картотеки документов (данных), с помощью автоматизированных – файлы в автоматизированных информационных системах, базы данных в банках данных и их сетях.

В России социальная и политическая перестройка, формирование рыночной экономики  объективно привели к необходимости  существенного изменения информационных отношений в обществе. Несмотря на значительное расширение в последнее  время рынка информационных услуг  и продуктов, информационное обеспечение  органов государственного управления, хозяйствующих субъектов и граждан  остается на низком уровне.

1.2. Функции государства в области управления информационными ресурсами

Характеристики объектов управления и состав субъектов, действия которых регламентируются, на различных  уровнях государственного управления различаются, однако принимаемые на них решения должны быть согласованными и взаимосвязанными. Это достигается  за счет общности и взаимосвязанности  основных функций управления государственными информационными ресурсами с  учетом задач и особенностей конкретных уровней управления. К этим основным функциям государства в области управления информационными ресурсами можно отнести:

• определение полномочий и обязанностей органов государственной власти, предприятий и организаций, подразделений и отдельных специалистов по формированию, защите и использованию государственных информационных ресурсов;
• определение состава государственных информационных ресурсов, необходимых на данном уровне;
• определение состава и источников информации, необходимой для формирования государственных информационных ресурсов, и организацию представления, сбора и обработки этой информации;
• организацию учета и регистрации государственных информационных ресурсов, в том числе их учета как имущества;
• координацию использования государственных информационных ресурсов, в том числе с целью использования информационных ресурсов других отраслей, регионов, организаций;
• определение порядка и условий использования государственных информационных ресурсов различными группами пользователей;
• определение порядка и организацию финансирования деятельности по созданию, защите и использованию государственных информационных ресурсов;
• организацию защиты государственных информационных ресурсов, контроль их состояния, сохранности и использования. [23]

Для организации управления государственными информационными  ресурсами особое значение имеет  определение полномочий и обязанностей органов и организаций по отношению  к конкретным информационным ресурсам. Для выполнения этой задачи используются различные методы - от принятия федеральных  законов и создания крупных баз  метаданных на федеральном уровне до конкретных должностных инструкций и элементарных директорий используемых файлов на уровне организации. Однако все эти методы должны быть совместимыми и соответствующими единой государственной  политике в области управления государственными информационными ресурсами.

Определение полномочий и  обязанностей по управлению государственными информационными ресурсами связано, прежде всего, с определением состава  субъектов, выполняющих перечисленные  выше функции, а также с уточнением правоотношений между этими субъектами.

Государственные информационные ресурсы являются неотъемлемой частью обеспечения деятельности любых  государственных органов власти, государственных организаций и  предприятий. Подавляющая часть  информационных ресурсов государственных  органов и организаций содержит информационные массивы и продукты, отражающие результаты деятельности этих организаций в той или иной сфере. По этим причинам управление государственными информационными ресурсами должно осуществляться непосредственно в  процессах государственного управления.

В сложившейся структуре  государственного управления (в том  числе, управления информационной деятельностью), можно выделить три параллельно  существующие схемы управления (схемы  А, Б, В).

• А. Функциональная (межведомственная) схема - орган исполнительной власти осуществляет функции управления по отношению к данному виду деятельности, независимо от ведомственного или регионального подчинения организации, осуществляющей эту деятельность.
• Б. Ведомственная (иерархическая) схема - орган исполнительной власти руководит всеми функциями подчиненных ему организаций. Несмотря на то, что информационные ресурсы различных ведомств пересекаются по своему составу, управление их созданием и использованием реально чаще всего осуществляется по иерархической ведомственной схеме.
• В. Региональная схема - орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации руководит функциями организаций, расположенных на данной территории. В полной мере региональная схема управления реализуется по отношению к организациям регионального подчинения, но многие функции управления, в частности координация деятельности, фактически осуществляются по отношению ко всем организациям региона. [24]

Различные функции управления одним и тем же объектом могут  осуществляться по различным схемам, что часто создает весьма сложные  и противоречивые ситуации. При управлении столь большим и неоднородным объектом, как информационные ресурсы, особенно важно найти правильные соотношения между применяемыми схемами управления, объектами и  конкретными функциями управления.

В соответствии с общей  структурой государственного управления, можно выделить следующие уровни управления государственными информационными  ресурсами:

• федеральный уровень,
• региональный уровень (субъекты Российской Федерации),
• локальный уровень (уровень организаций и предприятий).

Управление формированием  государственных информационных ресурсов, обеспечивающих и отражающих деятельность определенных отраслей народного хозяйства  и направлений деятельности и  координация использования информационных ресурсов внутри этих отраслей осуществляется (по схеме Б) соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Министерства и ведомства должны обеспечить также контроль управления информационными ресурсами на уровне подчиненных им государственных организаций и предприятий. Аналогичным образом Федеральное Собрание Российской Федерации, органы прокуратуры и судебные органы федерального уровня обеспечивают управление формированием и использованием собственных информационных ресурсов и контроль управления информационными ресурсами подчиненных им организаций и предприятий.

Особую роль для организации  управления государственными информационными  ресурсами в масштабе всей Российской Федерации играет осуществление  методического руководства, координации  и контроля формирования и использования  отдельных видов информационных ресурсов независимо от их отраслевой или региональной принадлежности. К  таким информационным ресурсам, нуждающимся  в осуществлении ряда управляющих  функций на межведомственной основе (схема А), относятся библиотечные фонды, ресурсы научно-технической  информации, архивные фонды, государственная  статистика, картографическая информация и ряд других видов информационных ресурсов. В настоящее время функции  межведомственной координации и  управления по отношению к перечисленным  видам государственных информационных ресурсов выполняют соответственно Минкультуры России, Минпромнауки России, Росархив, Госкомстат России, Роскартография. Четкое определение функций межведомственного  управления отдельными видами государственных  информационных ресурсов, перечня видов  информационных ресурсов, требующих  применения данной схемы управления, закрепление функций методического  руководства и координации формирования таких информационных ресурсов являются ключевыми и неотложными задачами организации управления государственными информационными ресурсами на федеральном уровне.

Наибольшее значение имеет  разграничение функций ведомственного и межведомственного управления в области организации использования  государственных информационных ресурсов для непосредственного обеспечения  процессов государственного управления, в особенности для принятия решений  в органах государственной власти (Правительство Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Конституционный, Высший арбитражный, Верховный суды Российской Федерации, а также Администрация Президента Российской Федерации, Совет Безопасности Российской Федерации, Генеральная  прокуратура Российской Федерации  и представители Президента Российской Федерации в федеральных округах). Координация работ по управлению государственными информационными  ресурсами для данной сферы возлагается  на ФАПСИ.

При организации управления информационными ресурсами региональных и межрегиональных органов и  организаций федерального подчинения необходимо сочетать ведомственную  и территориальную (схема В) схемы  управления. Общая координация формирования и использования информационных ресурсов указанных органов и  организаций, а также организация  их взаимодействия с информационными  ресурсами соответствующих субъектов  Российской Федерации должна осуществляться под руководством полномочных представителей Президента Российской Федерации в  федеральных округах. При организации  управления федеральными информационными  ресурсами в регионах следует  учитывать утвержденную Правительством Российской Федерации схему взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями  Президента Российской Федерации в  федеральных округах.

На региональном уровне управление государственными информационными  ресурсами осуществляется согласованно органами исполнительной и законодательной  власти субъектов Российской Федерации (в соответствии с их компетенцией) и уполномоченными ими организациями. Необходимо, чтобы в каждом субъекте Российской Федерации был определен  орган (организация), ответственный  за координацию, организационное и  методическое обеспечение работ  по управлению информационными ресурсами.

В целях повышения согласованности  действий по управлению формированием  государственных информационных ресурсов на федеральном и региональном уровнях  компетенция и полномочия органов  исполнительной, законодательной и  судебной власти Российской Федерации  и субъектов Российской Федерации  должны быть достаточно полно отражены в договорах о разграничении  полномочий, совместном ведении или  соответствующих положениях о федеральных  органах власти. Для повышения  эффективности управления, в каждом таком органе должна быть определена персональная ответственность руководителей  и должностных лиц за формирование информационных ресурсов и контроль исполнения, как в самом органе, так и в подведомственных организациях.

На уровне предприятий  и организаций осуществляется управление информационными ресурсами в  целях информационного обеспечения  их основной деятельности и выполнения установленных законодательством  и иными нормативными документами  обязанностей по информированию органов  государственной власти, других организаций  и граждан. Ответственность за проведение государственной политики в области  управления информационными ресурсами  на государственных предприятиях и  в учреждениях несет руководитель предприятия (учреждения). В организациях, обладающих значительными и разнообразными информационными ресурсами, желательно определять конкретного специалиста, ответственного за организацию и координацию работ по формированию, защите и использованию информационных ресурсов.

Большое значение имеет организация  взаимодействия в области управления формированием информационных ресурсов с органами местного самоуправления. Имеющиеся значительные муниципальные  информационные ресурсы, не являясь  согласно действующему законодательству государственной собственностью, во многих случаях являются основой  для создания государственных информационных ресурсов. Государственное регулирование  процессов формирования и использования  информационных ресурсов на муниципальном  уровне должно осуществляться как на законодательной основе, в части  предоставления обязательной информации, так и на договорной основе в рамках взаимообмена или приобретения необходимой  информации. При этом большую роль могут играть методы экономического стимулирования (избирательного финансирования) информационной деятельности и информационного  обеспечения населения.

Отдельные функции управления государственными информационными  ресурсами могут осуществляться по различным схемам. Так, функции  координации и методического  руководства организацией защиты государственных  информационных ресурсов всех уровней  возлагаются на ФАПСИ при участии  Гостехкомиссии России (в части некриптографических  методов и средств защиты информации).

Организация управления государственными информационными ресурсами может  модифицироваться в соответствии с  изменениями задач и структуры  государственного управления в целом  или в ее отдельных частях. Например, в особый период основной целью государственного управления информационными ресурсами  становятся оперативное представление  Президенту Российской Федерации, высшим органам государственной власти Российской Федерации, Совету Безопасности Российской Федерации специальной  информации, необходимой для принятия решений в области безопасности, обороны, мобилизационной готовности и связанных с этими проблемами вопросам, а также обеспечение информационной безопасности информационных и телекоммуникационных сетей и баз данных. В связи с этим, в особый период координация и управление основными государственными информационными ресурсами возлагается на ФАПСИ.