Муниципальный правовой акт

Прерогативу представительных органов составляет принятие нормативных  правовых актов по наиболее важным вопросам. Это вытекает из природы представительных учреждений, которые по своему социальному назначению, способу формирования, составу и организационно - правовым формам работы в наибольшей степени приспособлены для организации демократического нормотворческого процесса и способны наиболее полно выразить в этом процессе интересы населения соответствующей территории.

Федеральный законодатель определяет, что представительный орган муниципального образования вправе принимать решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.

Издание таких правовых актов  главой муниципального образования, иными  должностными лицами и (или) органами местного самоуправления не являются препятствием для осуществления правового  регулирования этих вопросов представительным органом посредством принятия муниципальных  правовых актов.

Представительный орган  местного образования также вправе принимать решения по вопросам организации  своей деятельности. К таким правовым актам можно отнести:

Регламент представительного  органа;

Решения о статусе и  об организации деятельности комитетов, комиссий, иных постоянных и временных  органов, формируемых в представительном органе;

Решения, связанные с деятельностью  депутатов в представительном органе (о порядке оповещения о времени, дате и месте проведения заседаний  и вопросах, выносимых на рассмотрение представительного органа, депутатской  этике и т.д.);

Решения, связанные с организацией работы аппарата представительного  органа и иными вопросами по обеспечению  деятельности представительного органа.

Несмотря на то, что в  федеральном законе непосредственно  не указывается, что представительный орган муниципального образования, принимает правовые акты исключительно  в форме решений, такой вывод  можно предположить. В частности, это следует из того, что все правовые акты, принимаемые представительным органом муниципального образования, федеральным законодателем обозначаются одним терминологическим определением - «решения», а в последующих положениях рассматриваемой статьи вполне однозначно именуются формы правовых актов, издаваемых главой муниципального образования и председателем представительного органа (ч. 4 ст. 43 Федерального закона о местном самоуправлении).

Тем самым федеральный  законодатель предопределяет только одну форму для правовых актов представительного  органа - решение, которая должна объединять акты, имеющие как нормативный  характер, так характер индивидуального  правового регулирования. ⁷

Решения представительного  органа муниципального образования, устанавливающие  правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования (т.е. имеющие нормативный характер регулирования), принимаются большинством голосов от установленной численности  депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено Федеральным законом  о местном самоуправлении.

Порядок принятия, подписания и обнародования решений, принимаемых  представительным органом муниципального образования, определен в двух частях закона (ст.35, 36, 47 Федерального закона о местном самоуправлении).

В соответствии с ч. 1 и 2 ст. 25 и ч.3 ст. 35 Федерального закона о  местном самоуправлении в муниципальном  образовании, являющемся поселением с  численностью жителей, обладающих избирательным  правом менее 100 человек, представительный орган не формируется, а все его  полномочия, в том числе по принятию правовых актов, осуществляется сходом граждан.

Устанавливая систему  муниципальных правовых актов в  ч.1 ст. 43 федеральный законодатель указал правовые акты представительного органа сразу после устава муниципального образования и правовых актов, принятых на местном референдуме (сходе граждан). В соответствии с ч. 2 устав муниципального образования и правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), обладают высшей юридической силой  по сравнению с иными муниципальными правовыми актами, в том числе  и актами представительного органа. В то же время, исходя из предположения  иерархического построения названного перечня муниципальных правовых актов в зависимости от их юридической силы, можно сделать вывод, что решения представительного органа обладают приоритетностью по сравнению с другими муниципальными правовыми актами.

Муниципальные правовые акты, принимаемые представительным органом  в соответствии с уставом муниципального образования и в пределах его  полномочий, обладают приоритетом по юридической силе перед иными  муниципальными правовыми актами, принимаемыми главой муниципального образования, иными  муниципальными органами и должностными лицами муниципального образования. Акты исполнительных органов муниципальных  образований должны соответствовать  не только закону, но и актам представительных органов, поскольку последние устанавливают  общие правила на соответствующей  территории.

1.4 Правовые акты  Главы муниципального образования

Законодатель определяет, что глава муниципального образования  вправе осуществлять правовое регулирование  посредством принятия муниципальных  правовых актов исключительно в  пределах его полномочий, определенных уставом муниципального образования  и решениями представительного  органа (ст. 36, 44 Федерального закона о  местном самоуправлении). Данное требование Федерального закона предполагает, что  глава муниципального образования  вправе издавать правовые акты только на основании и (или) во исполнение норм устава муниципального образования  и решений представительного  органа.

Правовые акты главы муниципального образования не могут противоречить  уставу муниципального образования  и правовым актам, принятым на местном  референдуме (сходе граждан), а также  решениям представительного органа. ⁸

Законодатель определяет различную юридическую природу  правовых актов, принимаемых главой муниципального образования в зависимости  от его статуса (объема полномочий), которым он наделяется в соответствии с уставом муниципального образования.

В случае, если глава муниципального образования возглавляет представительный орган, то его полномочия по самостоятельному изданию правовых актов ограничиваются только вопросами организации деятельности представительного органа. При этом федеральным законом, хотя и определяются формы таких актов - постановления и распоряжения, тем не менее, содержательное различие между ними не устанавливается. Таким образом, данные вопросы должны быть конкретизированы в уставе муниципального образования и решениях представительного органа. Представляется оправданным определить, что форма правовых актов должна зависеть от характера осуществляемого правового регулирования. Если правовой акт содержит нормативные предписания (рассчитанные на неоднократное применение, распространяющиеся на неограниченный круг лиц, имеющих неограниченный срок применения), то он должен приниматься в форме постановления. Акт индивидуального регулирования, имеющий правоприменительный характер, может приниматься в виде распоряжения.

Закрепляется правовая основа их принятия: правовые акты глава администрации  вправе осуществлять правовое регулирование  исключительно в пределах своих  полномочий, установленных законодательными актами, - федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, а также  муниципальными правовыми актами - уставом муниципального образования  и нормативными правовыми актами представительного органа. ⁹

Если в соответствии с  уставом муниципального образования  глава муниципального образования  является главой местной администрации, он также вправе издавать правовые акты в форме постановлений и  распоряжений, но по значительному  более широкому кругу вопросов. В  этом случае вопросы, связанные с  организацией деятельности представительного  органа, в полномочия главы муниципального образования не могут включаться.

1.5 Правовые акты  председателя, представительных органов  и иных должностных лиц

Так же закрепляются полномочия по изданию правовых актов председателем  представительного органа, если в  соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования возглавляет местную  администрацию. Эти полномочия ограничиваются исключительно вопросами организации  деятельности представительного органа. При этом также остается неразграниченной правотворческая компетенция между представительным органом и его председателем (ч. 4 ст. 43 Федерального закона о местном самоуправлении).

Устанавливается также форма  правовых актов, издаваемых главой местной  администрации. В зависимости от предмета регулирования законодатель предопределяет, что по вопросам местного значения и вопросам, связанным с  осуществлением отдельных государственных  полномочий, законодательно переданных органам местного самоуправления, должны приниматься постановления, а по вопросам организации местной администрации - распоряжения. Такую законодательную  конструкцию следует признать крайне неудачной, поскольку она не исключает  различные толкования. В частности, из такой формулировки нельзя сделать  однозначный вывод, различаются  ли перечисленные в законе формы  правовых актов главы местной  администрации в зависимости  от характера содержащихся в них  предписаний; должны ли постановления  главы администрации признаваться нормативными правовыми актами, а  его распоряжения - индивидуальными (правоприменительными) актами; означает ли примененная законодательная  конструкция, что по вопросам местного значения и реализации переданных государственных  полномочий глава местной администрации  вправе издавать исключительно акты, носящие характер нормативного регулирования, а по вопросам организации местной  администрации - только акты ненормативного характера. ¹⁰

Наряду с главой муниципального образования, главой местной администрации, председателем представительного  органа, перечисленными в других частях данной статьи, правовое регулирование могут осуществлять иные должные лица местного самоуправления. Они вправе принимать правовые акты по вопросам, отнесенным уставом муниципального образования к их полномочиям, в виде распоряжений и приказов. И в этом случае законодатель допускает неточности в формулировках. Во - первых, без какой либо законодательной регламентации остаются предмет регулирования и формы правовых актов, издаваемых иными органами (не только должными лицами) местного самоуправления, несмотря на то, что эти акты упоминаются при определении в ч. 1 ст. 43 системы муниципальных правовых актов. Таким образом, вне сферы внимания законодателя остались правовые акты органов местной администрации, контрольного органа - контрольно - счетной палаты или ревизионной комиссии, иных органов муниципального образования. Во-вторых, закрепляются формы правовых актов (как и в ч. 3 - решения для представительного органа, в ч. 4-6 - постановления и распоряжения для главы муниципального образования, председателя представительного органа, главы местной администрации) вне зависимости от их соотношения по характеру осуществляемого правового регулирования. ¹¹

1.6 Устав Муниципального  образования

Устав муниципального образования - необходимый элемент правовой основы местного самоуправления. Каждое муниципальное  образование действует на основе устава - базового документа в системе  муниципальных правовых актов. Устав  муниципального образования выполняет  учредительную, системообразующую, юридическую  функции.

Устав муниципального образования, как и конституция для государства, является по своей сути учредительным  актом, придающим правовой статусобразующий характер отношениям, фактически сложившимся или складывающимся в муниципальном образовании в связи с решением местным сообществом вопросов местного значения. Устав - муниципальный правовой акт, в котором закрепляется правовой статус муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации. И федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации. ¹²

Устав муниципального образования  выступает в качестве системообразующего документа. Подобно конституционному акту, устав муниципального образования  имеет универсальный, всеохватывающий  характер правового регулирования, затрагивающий все стороны жизнедеятельности  муниципального образования и местного сообщества. Уставом определяются наименование муниципального образования, перечень вопросов местного значения и формы, порядок и гарантии участия населения  в их решении, структура, порядок  формирования и полномочия органов  местного самоуправления, виды и порядок  принятия, официального опубликования (обнародования), вступления в силу муниципальных правовых актов и  иные вопросы. Безусловно, устав муниципального образования не может всеобъемлюще и исчерпывающе, подробно и детально регламентировать вопросы местного значения, но он является основой для  муниципального правового регулирования и построения системы муниципальных правовых актов. ¹³

1.6.1 Устав муниципального  образования - документ высшей  юридической силы

Уставу муниципального образования  как правовому документу характерны специфические и юридические  свойства: он обладает высшей юридической  силой, имеет прямое действие и подлежит применению по всей территории муниципального образования (ч. 2, ст. 43 Федерального закона о местном самоуправлении), принимается  в особом порядке.

Исходя из отводимых уставу муниципального образования месту  и предназначению в системе муниципальных  правовых актов, законодатель в комментируемой части определяет перечень вопросов организации местного самоуправления, подлежащих уставному регулированию. В обязательном порядке в уставе муниципального образования: