Муниципальные выборы как важная форма формирования органов муниципальной власти

Федеральный законодатель разделил понятие «избирательное объединение» применительно к выборам в органы государственной власти и выборам в органы местного самоуправления. Если на выборах в органы государственной власти политические партии, включая их региональные отделения, наделенные в порядке, предусмотренном уставами этих политических партий, правом участвовать в выборах соответствующего уровня, являются единственным видом общественных объединений, который может обладать статусом избирательного объединения, то на выборах в органы местного самоуправления статусом избирательных объединений, помимо политических партий, обладают и иные общественные объединения, созданные в форме общественной организации либо общественного движения, при соблюдении установленных законом требований10.

На выборах в органы государственной власти и местного самоуправления статусом избирательного объединения обладают политические партии, отвечающие определенным требованиям. При этом имеется в виду политическая партия как единое целое в лице своих руководящих (центральных) органов (статья 3 Федерального закона от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях»11 и статья 7 Федерального закона от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»12 1 ). Согласно пункту 2 статьи 36 Федерального закона «О политических партиях» политическая партия вправе принимать участие в тех выборах, официальное опубликование решения о назначении (проведении) которых состоялось после представления политической партией в федеральный уполномоченный орган (Федеральная регистрационная служба) документов, подтверждающих государственную регистрацию ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации. Это требование распространяется на все политические партии вне зависимости от способа их создания (путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации, общероссийского общественного движения либо путем проведения учредительного съезда).

В ФЗ №67-ФЗ не устанавливается  порядок участия в выборах  региональных отделений и иных подразделений политических партий – избирательных объединений. Этот вопрос, согласно пункту 2 статьи 36 Федерального закона «О политических партиях», решается политической партией в своем уставе, т.е. региональные отделения политической партии вправе принимать участие в выборах органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления лишь в случаях, предусмотренных уставом политической партии.

Помимо требования о  наделении регионального отделения  правом участвовать в выборах либо уставом политической партии, либо органом политической партии, уполномоченным на то уставом, необходимо соблюдение следующих требований: политическая партия, региональное отделение которой наделяется правом выдвигать кандидатов, списки кандидатов, должна пройти государственную регистрацию в федеральном регистрирующем органе (Федеральной налоговой службе), осуществляемую на основании решения, принятого уполномоченным государственным органом – Федеральной регистрационной службой13; само региональное отделение должно быть зарегистрировано регистрирующим органом в субъекте Российской Федерации; до дня официального опубликования решения о назначении (проведении) соответствующих выборов в федеральный уполномоченный орган (Федеральную регистрационную службу) политической партией должны быть предоставлены документы, подтверждающие государственную регистрацию ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации.

Что касается приобретения статуса избирательного объединения  иными структурными подразделениями политической партии при проведении выборов соответствующего уровня, то такая возможность предусмотрена. Однако пункт 2 статьи 35 ФЗ №67-ФЗ в части порядка выдвижения кандидатов, списков кандидатов политическими партиями отсылает к нормам Федерального закона «О политических партиях», согласно которому (пункт 2 статьи 36) правом принимать участие в выборах наделяется сама политическая партия и в случаях, предусмотренных ее уставом, региональное и иные отделения политической партии. Наделение правом выдвижения кандидатов, списков кандидатов иных структурных подразделений политической партии (т.е. местных отделений) пунктом 2 статьи 25 и пунктом 2 статьи 36 Федерального закона «О политических партиях» предусматривается непосредственно в отличие от прежней его редакции.

При проведении выборов  в органы местного самоуправления избирательными объединениями являются помимо политических партий также иные общественные объединения при соблюдении или наличии следующих условий: 1) статус избирательного объединения могут приобрести общественные объединения, которые созданы в форме общественной организации и общественного движения (статьи 7–9 Федерального закона «Об общественных объединениях»); 2) в уставе общественной организации, общественного движения должно быть предусмотрено участие в выборах. Следует отметить, что указанная запись может быть совершена не только в момент учреждения (первоначального принятия устава), в последующем в устав также могут быть внесены изменения и дополнения, предусматривающие участие данной общественной организации (движения) в выборах; 3) если общественная организация, общественное движение, отвечающее вышеназванным требованиям, приобрели статус юридического лица в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне; 4) согласно Федеральному закону от 21 марта 2002 года № 31-ФЗ «О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц»14 и статье 21 Федерального закона «Об общественных объединениях» решение о государственной регистрации общественного объединения (организации, движения) принимается федеральным органом юстиции (Федеральная регистрационная служба15) или его территориальным органом, а внесение соответствующих сведений в единый государственный реестр юридических лиц осуществляется уполномоченным регистрирующим органом (Федеральная налоговая служба и ее территориальные налоговые органы). При наличии вышеперечисленных условий общественная организация, общественное движение приобретает статус избирательного объединения, если было зарегистрировано не позднее, чем за один год до дня голосования, а в случае назначения выборов в орган местного самоуправления досрочно – не позднее, чем за шесть месяцев до дня голосования, либо если в указанные сроки были внесены соответствующие изменения и дополнения. Указанные сроки не распространяются на иные изменения и дополнения, вносимые в устав общественной организации (движения), т.е. на такие изменения и дополнения, которые не затрагивают вопроса их участия в выборах16.

В ходе анализа было замечено, что редакция федерального закона о политических партиях, действовавшая до августа 2005г., допускала участие в выборах только региональные отделения политических партий. Местные отделения не могли выступать при проведении выборов в качестве избирательных объединений. Это препятствовало вовлечению партийных структур в избирательный процесс на муниципальном уровне. Федеральный закон о политических партиях в редакции от 21 июля 2005г. указывает, что в выборах вправе принимать участие в соответствии с уставом политической партии ее региональные отделения и иные структурные подразделения. Это дает «зеленый свет» развитию местных отделений политических партий и их активному вовлечению в политический процесс на муниципальном уровне.

Правовой статус наблюдателей - составная часть института наблюдения на выборах, который, в основном, регулируется федеральным уровнем и является важной юридической гарантией конституционного и международного принципа открытых и гласных выборов.

Наблюдатель – гражданин Российской Федерации, уполномоченный осуществлять наблюдение за проведением голосования, подсчетом голосов и иной деятельностью комиссии в период проведения голосования, установления его итогов, определения результатов выборов, референдума, включая деятельность комиссии по проверке правильности установления итогов голосования и определения результатов выборов, референдума17.

Наблюдателями не могут  быть назначены выборные должностные  лица, высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, главы местных администраций, лица, находящиеся в их непосредственном подчинении, судьи, прокуроры, а также депутаты и члены комиссий с правом решающего голоса (пункт 4 статьи 30 ФЗ №67-ФЗ). Не допускается установление каких-либо иных, кроме установленных ФЗ №67-ФЗ, ограничений, касающихся присутствия наблюдателей в помещении для голосования, наблюдения за проведением голосования, подсчетом голосов избирателей (участников референдума), составлением протоколов об итогах голосования, а также выдачи копий протоколов об итогах голосования.

Полномочия наблюдателя  должны быть удостоверены в направлении  в письменной форме, выданном зарегистрированным кандидатом или его доверенным лицом, избирательным объединением, общественным объединением, инициативной группой по проведению референдума, интересы, которых представляет данный наблюдатель. В направлении указываются фамилия, имя и отчество наблюдателя, адрес его места жительства, номер избирательного участка, участка референдума, наименование комиссии, куда наблюдатель направляется, а также делается запись об отсутствии ограничений в части невозможности совмещения статуса наблюдателя со статусом лиц, перечисленных в пункте 4 статьи 30 ФЗ №67-ФЗ. Указание каких-либо дополнительных сведений о наблюдателе, а в случае направления наблюдателя кандидатом, его доверенным лицом, инициативной группой по проведению референдума и проставление печати не требуются. Направление действительно при предъявлении паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина. Предварительное уведомление о направлении наблюдателя не требуется18.

Наблюдатели вправе присутствовать в помещениях для голосования, в  помещениях, где проводится подсчет  голосов и составление протоколов об итогах голосования, о результатах выборов, референдума с момента начала работы участковой комиссии в день голосования, а также в дни досрочного голосования и до получения сообщения о принятии вышестоящей комиссией протокола об итогах голосования, а равно при повторном подсчете голосов избирателей (участников референдума), при этом он праве знакомиться не только со списком избирателей (участников референдума), но и реестром выдачи открепительных удостоверений, находящимися в комиссии открепительными удостоверениями, реестром заявлений (обращений) о голосовании вне помещения для голосования, наблюдать за выдачей бюллетеней избирателям (участникам референдума), получать от соответствующей комиссии заверенные копии протоколов от итогах голосования, о результатах выборов, референдума, осуществлять иные полномочия, указанные в законе.

Наблюдатель вправе носить нагрудный знак с обозначением своего статуса и указанием своих  фамилии, имени и отчества, а также  фамилии, имени и отчества зарегистрированного  кандидата или наименования избирательного объединения, общественного объединения, направивших наблюдателя в комиссию. При этом законом может быть предусмотрено, что форма нагрудного знака устанавливается комиссией, организующей выборы, референдум.

Проведя анализ деятельности наблюдателей, можно сделать вывод, что на практике деятельность наблюдателя нередко совпадает с деятельностью членов участковой избирательной комиссии с правом совещательного голоса. Члены комиссии с правом совещательного голоса фактически осуществляют наблюдение и не принимают участия в работе комиссии. В результате члены участковой комиссии с правом решающего голоса не всегда видят разницу между указанными выше лицами, соглашаются с тем, что наблюдатель выполняет полномочия члена комиссия с правом совещательного голоса, и наоборот.

При поведении муниципальных  выборов осуществлять наблюдение могут  и иностранные (международные) наблюдатели.

В настоящее время  отсутствует федеральный закон, регулирующий деятельность иностранных (международных) наблюдателей применительно к муниципальным выборам.

Муниципальное законодательство допускает  применение избирательных процедур для формирования (наделения полномочиями) довольно значительного количества муниципальных органов и должностных лиц, важно лишь, чтобы выборы соответствующих органов и должностных лиц были предусмотрены уставом муниципального образования. По моему мнению, субъектам Федерации следует всецело способствовать расширению практики формирования органов и наделения полномочиями должностных лиц муниципальной власти путем выборов, что может прибавить таким органам легитимности, способствовать улучшению прямых и обратных связей между этими органами и их должностными лицами и населением муниципальных образований.

Следует отметить, что в юридической  литературе практически не получил освещения вопрос о принципах муниципального избирательного права, представляющий несомненный теоретический и практический интерес, поскольку практика проведения муниципальных выборов отличается значительным своеобразием по сравнению с практикой проведения выборов в органы государственной власти.

Полный перечень международных  документов, в той или иной степени  предусматривающих требования, предъявляемые  к государствам в плане проведения демократических выборов, содержит более двадцати названий. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются составной частью российской правовой системы. Всеобщая декларация прав человека19, Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года20, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, Свод рекомендуемых норм при проведении выборов Венецианской комиссии, Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (Копенгаген, 29 июня 1990 г.).

Помимо понятия  «принципы избирательного права» или  схожих с ним понятий, в литературе по избирательному праву и процессу все чаще используется термин «международные избирательные стандарты», который вошел и в ряд нормативных правовых актов, в частности, Кишиневскую Конвенцию о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 г., ратифицированную Федеральным законом от 2 июля 2003 г. N 89-ФЗ21. Так, например Конвенция гласит, демократические выборы являются одним из высших непосредственных выражений власти и воли народа, основой избираемых органов государственной власти и местного самоуправления, иных органов народного (национального) представительства, выборных должностных лиц. Стандартами демократических выборов являются: право гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти, органы местного самоуправления, в иные органы народного (национального) представительства; принципы периодичности и обязательности, справедливости, подлинности и свободы выборов на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании, обеспечивающие свободу волеизъявления избирателей; открытый и гласный характер выборов; осуществление судебной и иной защиты избирательных прав и свобод человека и гражданина, общественного и международного наблюдения за выборами; гарантии реализации избирательных прав и свобод участников избирательного процесса.

Легитимный и публичный  характер выборов, защита и реализация избирательных прав и свобод граждан, кандидатов, политических партий (коалиций), участвующих в выборах, воплощение в правоприменительной практике конституционных принципов организации избирательного процесса обеспечивается судебными, административными и иными средствами защиты.