Муниципальные правовые акты

По усмотрению самих муниципалитетов в их состав могут дополнительно включаться иные вопросы местного значения. В частности, в соответствии с уставами муниципальных образований органы местного самоуправления поселений и городских округов могут наделяться правами принимать решения о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для муниципалитета работ в целях решения вопросов местного значения (ч. 2 ст. 17 Федерального закона о местном самоуправлении). В предмет уставного регулирования муниципальных образований могут также включаться вопросы организации муниципальной службы (ст. 42 Федерального закона о местном самоуправлении). Уставом муниципального образования также может закрепляться порядок определения органами местного самоуправления целей и условий деятельности муниципальных предприятий и учреждений, порядок принятия решений об утверждении их уставом, о назначении на должность и об освобождении от должности их руководителей, порядок заслушивания их отчетов (ч. 4 ст. 51 Федерального закона о местном самоуправлении). В соответствии с законодательством и уставом муниципального образования могут включаться нормы, регламентирующие порядок формирования, обеспечения размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа (ч. 3 ст. 54 Федерального закона о местном самоуправлении).

Федеральный законодатель определяет способы принятия устава муниципальных образований. Общим правилом устанавливается, что основной документ муниципалитета - устав муниципального образования принимается представительным органом. Только в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек, устав муниципального образования принимается населением непосредственно на сходе граждан.

Федеральный законодатель исключает местный референдум в качестве способа принятия устава муниципального образования. Такой подход представляется оправданным, поскольку принятие по средствам прямого волеизъявления на референдуме сложных по своему содержанию, универсальных по предмету правового регулирования, объемных правовых актов, каковым является устав муниципального образования, нецелесообразно. Устав муниципального образования - «живой» документ, динамично развивающийся правовой акт прямого действия, служащий основой для принятия и издания иных муниципальных правовых актов. При этом устав муниципалитета должен соответствовать имеющемуся (особенно часто в период проведения муниципальной реформы) федеральному законодательству и законодательству субъекта Российской Федерации, а потому требующий постоянного и оперативного изменения и внесения дополнений в его текст.

Предусмотренная законом процедура рассмотрения и принятия представительным органом устава муниципального образования предполагает проведение публичных слушаний, предварительное обсуждение гражданами проекта этого документа и учет общественного мнения при его принятии. Законодатель устанавливает обязательность опубликования проекта устава и поправок к нему до его рассмотрения и принятия, а также предписывает представительному органу обеспечить участие граждан в его обсуждении.

2. Подготовка муниципальных правовых актов

Федеральный законодатель в гл. 7 Федерального закона о местном самоуправлении включает не только положения, определяющие систему муниципальных правовых актов и особенности отдельных видов таких актов, но и закрепляет особенности муниципального правотворчества и правотворческого процесса, регламентирует отдельные его этапы и стадии.

Муниципальный правотворческий процесс представляет собой публично - властную деятельность органов местного самоуправления, осуществляемую в пределах их полномочий и в соответствии с требованиями законодательства, по принятию (изданию) муниципальных правовых актов, содержащих правовые предписания, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие, изменяющие либо отменяющие общеобязательные требования или имеющие индивидуальный характер регулирования в целях решения вопросов местного значения и (или) по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными и региональными законами.

2.1 Правотворчество

Муниципальный правотворческий процесс основывается на принципах координации, согласова6ния и планирования действий субъектов правотворческой инициативы. Как и законодательный процесс, процесс подготовки и принятия муниципальных правовых актов базируется на таких принципах как комплексность и системность, объективность, научность и поэтапность.

Муниципальный правотворческий процесс состоит из взаимосвязанных этапов и стадий, включающих:

Подготовку проекта муниципального правового акта;

Внесение проекта муниципального правового акта на рассмотрение в правотворческий орган в порядке правотворческой инициативы;

Проведение правовой и иной экспертизы, составление экономико-финансового обоснования проекта муниципального правового акта;

Рассмотрение и принятие проекта муниципального правового акта правотворческим органом;

Подписание и обнародование принятого муниципального правового акта;

Официальное опубликование и вступление в силу муниципального правового акта.

Подготовка проекта муниципального правового акта - начальная стадия муниципального правотворческого процесса, включающая в себя ряд составных элементов (этапов):

Обнаружение пробелов в правовой регламентации и выявление необходимости регулирования общественных отношений посредством принятия (издания) муниципального правового акта.

Определение возможности осуществления правового регулирования по соответствующим вопросам и выявление правовой основы принятия (издания) правового акта соответствующим правотворческим органом (органом местного самоуправления).

Установление предполагаемого предмета регулирования правового акта, исходя из закрепленной законодательными и иными правовыми актами нормотворческой компетенции органа местного самоуправления и поставленными целями и задачами будущего разрабатываемого правового акта.

Подготовка концепции проекта правового акта.

Раскрытие структуры проекта муниципального правового акта, выделение его структурных единиц и составных частей и определение их наименований.

Наполнение проекта правовым содержанием посредством включения в его текст правовых предписаний.

Комплексная доработка проекта муниципального правового акта с учетом установленного предмета и пределов регулирования, нормотворческой компетенции правотворческого органа, оптимизация наименования и структуры предполагаемого правового акта, исключения повторов и внутренних противоречий, выявления и устранения иных нарушений правил юридической техники и иных неточностей.

Внесение муниципальных правовых актов на рассмотрение правотворческого органа осуществляется специальным составом субъектов, наделенных таким правом в соответствии с законодательством, уставом и иными правовыми актами муниципального образования.

Федеральный законодатель установил перечень субъектов правотворческой инициативы, которые в обязательном порядке уставом муниципального образования должны наделяться правом внесения на рассмотрение правотворческих органов местного самоуправления проектов муниципальных правовых актов. Это депутаты, глава местной администрации, органы территориального общественного самоуправления.

Органы местного самоуправления вправе дополнить перечень субъектов правотворческой инициативы, закрепив в уставе муниципального образования дополнительный круг лиц и органов, наделенных правом внесения проектов муниципальных правовых актов на рассмотрение правотворческих органов.

Субъекту правотворческой инициативы или его представителю должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении внесенного им проекта органом или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта.

Экспертиза проектов муниципальных правовых актов может осуществляться научными учреждениями и учебными заведениями соответствующего профиля, экспертами или группами экспертов, создаваемыми из числа ученых и специалистов в зависимости от содержания рассматриваемых проектов.

В оценке проектов муниципальных правовых актов эксперты независимы и не связанны с позицией органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, по поручению которого проводится экспертиза.

Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования могут проводиться публичные слушания, депутатские слушания, общественные обсуждения.

Рассмотрение проекта муниципального правового акта может производиться в несколько этапов, предусматривающих утверждение концепции проекта, принятие проекта за основу (в первом чтении), рассмотрение поправок и принятие проекта с учетом одобренных поправок (в окончательном чтении).

Органы местного самоуправления при определении порядка рассмотрения и принятия муниципальных правовых актов вправе закрепить требования к порядку их оформления и устанавливать обязательные их реквизиты. В частности может предусматриваться, что муниципальные правовые акты должны содержать следующие реквизиты: герб муниципального образования; наименование формы муниципального правового акта; заголовок, обозначающий предмет регулирования муниципального правового акта; дату и место принятия муниципального правового акта; удостоверительная подпись соответствующего должностного лица, уполномоченного подписывать муниципальный правовой акт.

2.2 Вступление в силу  муниципальных правовых актов

Под вступлением в силу правового акта принято понимать придания содержащихся в нем правовым предписаниям юридического свойства обязательности для исполнения и применения, признание включенных в него норм действующими и служащими основаниями для регулирования (возникновения, изменения, прекращения) общественных отношений.

Официальное опубликование (обнародование) правового акта означает доведение до всеобщего сведения информации о его принятии (издании) и предоставление возможности для ознакомления с его содержанием.

Федеральный законодатель установил, что порядок вступления в силу муниципальных правовых актов определяется уставом муниципального образования. Рассматриваемые положения корреспондируются с нормами ч. 1 ст. 44, предусматривающими обязательность включения в предмет уставного регулирования муниципалитетов вопросов регламентации порядка принятия (издания) , официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов.

Органы местного самоуправления в уставе муниципального образования вправе определить общие правила вступления в силу муниципальных правовых актов. Обычно в уставе муниципалитета указывается, что муниципальные правовые акты вступают в силу одновременно на всей территории муниципального образования по истечении определенного срока (например, десяти дней) после их официального опубликования (обнародования), если иной порядок не определен в самих правовых актах.

Особенности вступления в силу правовых актов о налогах и сборах, в том числе принимаемых органами местного самоуправления, определяются ст. 5 Налогового кодекса Российской Федерации.

Вступление в силу правовых актов в зависимости от непременного условия доведения их до всеобщего сведения является необходимым и неотъемлемым признаком правового демократического государства. Официальное оглашение нормативных актов имеет особое значение для презумпции их значения, поскольку обязательность оглашения порождает требование их знания и исполнения гражданами и должностными лицами.

Органы местного самоуправления в уставе муниципального образования вправе определить понятия «опубликование» и «обнародование» муниципальных правовых актов следующим образом.

Официальное опубликование муниципального правового акта - помещение его аутентичного (полностью совпадающего с официально принятым) текста в виде официальной публикации с указанием всех его реквизитов в специальных периодических изданиях, признанных органами местного самоуправления источниками официального опубликования муниципальных правовых актов.

Обнародование муниципального правового акта - удостоверение должностным лицом местного самоуправления посредством его подписания и доведения до всеобщего сведения информации о принятии муниципального правового акта и его содержании. Обнародование муниципальных правовых актов может производиться посредством как неофициального опубликования, так и иными способами и средствами информации и оповещения.

Федеральный законодатель детально не регламентировал требования к опубликованию (обнародованию) муниципальных правовых актов, установил только обязательность соблюдения одного условия - такой порядок должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан. Это означает, что принимаемые в муниципалитете правовые акты подлежат доведению до всеобщего сведения, информация об их издании и включенные в них правовые предписания должны быть доступны правоприменителям для ознакомления.

При принятии органами местного самоуправления решений о признании печатных изданий источниками официального опубликования (обнародования) необходимо учитывать следующие факторы: