Муниципальное управление

Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает разделение единой муниципальной власти на представительную и исполнительную ветви. Возможно выделение и контрольной ветви муниципальной власти, особенно в случае избрания коллегиального или единоличного контрольного органа муниципального образования на муниципальных выборах. Однако Закон не предусматривает обязательного разделения на ветви муниципальной власти в сельских поселениях и во внутригородских муниципальных образованиях городов федерального значения. В сельском поселении, как и во внутригородских муниципальных образованиях городов федерального значения, глава муниципального образования, независимо от способа своего избрания, может одновременно возглавлять и представительный орган муниципального образования, и местную администрацию.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы их организации и деятельности определяются уставом муниципального образования.

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Выборы в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня его создания.

Органы местного самоуправления призваны обеспечить участие населения в решении местных дел, решать вопросы местного значения и осуществлять отдельные переданные государственные полномочия, управлять муниципальной собственностью, обеспечивать комплексное и устойчивое развитие территории муниципального образования, обеспечивать охрану общественного порядка на территории муниципального образования, защищать интересы и права местного самоуправления.

Органы местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ и уставом муниципального образования наделяются (могут наделяться) правами юридического лица, являются муниципальными бюджетными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц. Основанием для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение представительного органа о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

Представительный орган муниципального образования и местная администрация наделяются правами юридического лицаФедеральным законом №131-ФЗ; исключение сделано для представительных органов сельских поселений и внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, где такое право может предусмотрено для представительных органов уставами таких муниципальных образований.

Особенность юридических лиц – публично-правовых образований состоит в том, что их правоспособность носит сложносоставной характер, в котором доминирует публично-правовая правоспособность (осуществление публичной власти для достижения поставленных перед ними целей) над гражданско-правовой, которая является подчиненной цели и предмету первой и носит инструментальный характер. Правоспособность таких юридических лиц является целевой (специальной) и должна быть подробно определена в уставе муниципального образования и/или в учреждающим эти органы решении представительного органа муниципального образования. Отсутствие статуса юридического лица у органа местного самоуправления не лишает его публично-правовой правоспособности, однако ограничивает возможности его участия в гражданско-правовых отношениях для достижения публично-правовых целей.

Органы местного самоуправления, как уже отмечалось, не входят в систему органов государственной власти. Это является отличительным конституционным признаком российской модели местного самоуправления. Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Федеральным законом № 131-ФЗ.

Это участие осуществляется в двух случаях: при назначении главы местной администрации муниципального района и городского округа по контракту по результатам конкурса (участие представителей органов государственной власти субъекта РФ в составе конкурсной комиссии) и соответственно освобождения от должности главы местной администрации по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ; при осуществлении инициативы высшим должностным лицом субъекта РФ по удалению главы муниципального образования в отставку, высказывания им мнения и дачи согласия на удаление главы муниципального образования в отставку.

3. Представительный орган муниципального образования

Основной из выборных органов местного самоуправления муниципального образования – представительный орган, являющийся коллегиальным органом, состоящий из депутатов, представляющий интересы населения муниципального образования и обладающий исключительной компетенцией по принятию ряда решений от имени населения.

Представительный орган – обязательный выборный орган в структуре органов местного самоуправления муниципального образования. Исключения составляют сельские поселения с численностью избирателей менее 100 человек, где функции представительного органа выполняет сход граждан. На 1 июля 2008 года функции представительного органа осуществляли сходом граждан в 127 поселениях на территории 22 субъектов РФ (46 – в Республике Татарстан, 34 – в Дальневосточном и 25 – в Сибирском федеральном округе).

В муниципальном районе по инициативе входящих в его состав поселений представительный орган может формироваться из глав поселений и депутатов представительных органов поселений.

Представительный орган муниципального района формируется, если такое решение в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы, с которой может выступить представительный орган одного или нескольких поселений, поддержано представительными органами не менее двух третей поселений, входящих в состав муниципального района. День начала работы сформированного таким образом представительного органа муниципального района не может быть ранее дня истечения срока полномочий избранного на муниципальных выборах представительного органа, при этом не раньше чем через два года после начала его работы.

По данным на середину 2008 года представительные органы более чем в 90% муниципальных районов избирались на муниципальных выборах и только в 170 формировались из глав поселений и депутатов.

Представительные органы по характеру своей деятельности являются органами, осуществляющими учредительные, нормотворческие и контрольные функции, а также целеформирующие функции, которые заключаются в выявлении и формировании потребностей населения муниципального образования и формулировании на их основе цели (целей) муниципального образования, то есть в выработке на основе обсуждения и согласия большинства депутатов решений, определяющих пути развития муниципального образования. Эти стратегические решения требуют, в свою очередь, решений и действий, в том числе по привлечению средств, необходимых в данных конкретных условиях для достижения поставленных целей.

У одного муниципального образования не может быть нескольких представительных органов. Главный признак представительного органа в том и состоит, что он один объединяет в своем лице все местное население и уполномочен этим населением на решение важнейших вопросов его жизнедеятельности на территории муниципального образования.

Представительный орган состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах, или, в случае его формирования в муниципальном районе, из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, избираемых, в свою очередь, на муниципальных выборах в поселениях.

Представительный орган может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Полномочия депутата представительного органа муниципального образования начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы представительного органа нового созыва. Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов.

Федеральный закон № 131-ФЗ установил минимальные пределы численности депутатского корпуса представительного органа (от 7 до 35 депутатов) в зависимости от численности населения поселения. Для муниципального района число депутатов не может быть меньше 15, при этом число депутатов, избранных от одного поселения, не может превышать две пятых от установленной численности представительного органа. В случае формирования представительного органа муниципального района из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, норма представительства депутатов представительного органа поселений в представительном органе муниципального района равная, независимо от численности населения поселения.

Окончательную численность депутатов представительного органа муниципального образования устанавливает его устав.

Заседания представительного органа муниципального образования проводятся не реже одного раза в три месяца. Вновь избранный представительный орган муниципального образования собирается на первое заседание в установленный уставом муниципального образования срок, который не может превышать 30 дней со дня избрания представительного органа муниципального образования в правомочном составе.

По вопросам своей компетенции представительный орган принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, которые принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено Законом, а также решения по вопросам организации своей деятельности.

Если представительный орган принимает решение об изменении структуры органов местного самоуправления муниципального образования, то такое решение вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа, принявшего такое решение. Решение представительного органа об изменении срока полномочий, а также решение об изменении перечня полномочий выборного должностного лица местного самоуправления применяется только к выборным должностным лицам, избранным после вступления в силу такого решения.

Представительный орган наделен исключительной компетенцией. Вопросы исключительного ведения представительного органа – это вопросы, которые вправе решать только представительные органы муниципальных образований и не вправе решать никакой иной орган.

Исключительная компетенция представительного органа Федеральным законом № 131-ФЗ расширена по сравнению с Федеральным законом от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В исключительной компетенции находятся те вопросы, которые не требуют для своего решения проведения местного референдума, опросов общественного мнения, публичных обсуждений на собраниях и конференциях граждан, и которые вправе решать только представительный орган муниципального образования и не вправе решать никакой иной орган.

В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ, находятся:

        принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

        утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

        установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;

        принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

        определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

        установление тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

        определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

        определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

        контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;

        принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

Приведенный перечень полномочий представительного органа не является исчерпывающим. Он может быть расширен (но не сужен) уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Он расширяется и самими федеральными законами. Иногда это вызывает правовые коллизии.

Так, к исключительной компетенции представительного органа отнесено принятие планов и программ развития муниципального образования. Однако в соответствии с Бюджетным кодексом РФ долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств местного бюджета, утверждаются местной администрацией муниципального образования. Надо полагать, что целевые программы являются составной частью программы комплексного и устойчивого социально-экономического развития муниципального образования, которые ее развивают и расширяют.

Тогда полномочия среди органов местного самоуправления по программно-целевому управлению муниципальным образованием распределяются таким образом: представительный орган принимает программу и связанные с ней планы комплексного и устойчивого социально-экономического развития муниципального образования, а местная администрация – в их развитие – связанные с указанной программой долгосрочные целевые программы по отдельным направлениям.