Модели местного самоуправления в ФРГ

Модели местного самоуправления в ФРГ.

В  Германии  местное  самоуправление  основано  на  двух  положениях: во-первых,   на   обязанности   федеральных   земель   поддерживать   входящие   в них территории   в   их   стремлении   к   самоуправлению   и   самостоятельному развитию; во-вторых, осуществлять выравнивание и консолидацию местных территориальных образований. В Конституции ФРГ говорится, что в землях, округах, общинах население должно иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами. 

Общинам предоставлено право  «вершить», в рамках закона под свою ответственность, все дела местного сообщества. Под общинами в Германии понимаются территориальные поселенческие единицы местного уровня. Подробнее всего вопросы местного самоуправления регулируются на уровне законодательства федеральных земель. Каждая из 16 земель в ФРГ имеет свою конституцию. Особый федеральный правовой статус в стране имеют также 3 города — Берлин, Гамбург, Бремен. В каждой земле изданы специальные законы, регулирующие устройство и деятельность институтов местного самоуправления.  В ряде случаев федеральными нормами допускается выход за рамки этих полномочий.

Земли Германии делятся на округа, в которых нет представительных органов. Во главе округов находятся  правительственные президенты, которых  назначают правительства земель. Округа делятся на районы и города со статусом районов, в которых выделяются общины и города со статусом общин. Все они имеют муниципальные советы, а граждане или советы избирают бургомистра. Среди основных видов общин выделяются следующие образования: собственно общины (до 20 тыс. жителей); города (обычно свыше 20 тыс.); крупные города (свыше 100 тыс.). Всего в Германии (при общем населении страны 82 млн. человек) функционирует 13 854 общины (включая 82 крупных города) и 323 района.

В настоящее время в  ФРГ сложилось и существует 4 основные территориальные модели местного самоуправления. 

1. Южно-германская модель (в Баварии). Граждане общины напрямую выбирают не только совет общины, но и бургомистра (председателя совета общины), который обладает всей полнотой исполнительной власти на территории. Бургомистр совмещает функции главы исполнительной власти и председателя совета. Он же представляет общину. Совет формирует управу или другой коллегиальный орган с участием бургомистра. Последний подчиняется управе в вопросах исполнительской деятельности и участвует в подготовке решений данного муниципального органа.

2. Северогерманская модель (Нижняя Саксония). Граждане общины выбирают представительный орган общины (совет), который избирает из своего состава бургомистра, или обер-бургомистра. Бургомистр председательствует на заседаниях общины и выполняет представительские функции. Одновременно совет назначает на срок от 6 до 12 лет профессионального управленца на должность директора общины или городского директора. Директор общины единолично руководит администрацией, готовит и исполняет решения совета. Совет имеет право опротестовать и отменить решение директора (кроме делегированных ему государственных полномочий), а бургомистр имеет право, как опротестовать решение директора (с обращением в совет), так и опротестовать решение совета (с отлагательным вето). Наконец, директор общины может опротестовать незаконное решение совета.

Эта система была введена  после окончания второй мировой  войны и практикуется сейчас главным  образом в земле Нижняя Саксония. Преимущества  ее  заключаются  в  профессиональном управлении, а недостатки — в существовании двух представителей руководства, которые должны действовать одновременно и согласованно. Иначе говоря, северогерманская модель предполагает взаимодействие совета, общинного директора и комитета управления. 

3. Модель «совет-бургомистр»  (Пфальц, Саар и др.). В этой модели граждане общины выбирают только представительный орган общины, избирающий бургомистра, который одновременно является председателем совета и главой исполнительной власти общины. Параллельно совет назначает из числа профессиональных управленцев и из собственного состава управу, в которую входит и бургомистр. Задачей управы является подготовка решений совета, а руководство под началом бургомистра осуществляет общинная администрация. Бургомистр и совет могут опротестовывать решения друг друга, причем бургомистр обладает правом отлагательного вето.

4. Модель «совет-магистратур» (Гессен, Гамбург и др.), или так называемый «неправильный магистрат». Граждане общины выбирают представительный орган общины, который в свою очередь выбирает коллегиальный орган управления (магистрат).

Этот орган состоит  из бургомистра и назначенных (прикомандированных) чиновников. Бургомистр либо «первый среди равных», либо обладает большими полномочиями, чем другие члены совета. Данная модель традиционно используется преимущественно в городских поселениях. Магистрат является коллегиальным органом исполнительной власти. Он представляет общину в отношениях с гражданами, другими органами власти, в суде, готовит и исполняет решения совета (в том числе бюджет), руководит администрацией общины. Все решения магистрата принимаются путем голосования. Совет назначает (как правило, по представлению членов магистрата) бургомистра, который возглавляет магистрат. Однако его роль сравнительно невелика: он председательствует на заседаниях магистрата, представляет магистрат в совете, обладает правом решающего голоса в магистрате (при равном количестве голосов). Он не является начальником для членов магистрата. Более того, совет может распределять между членами магистрата сферы деятельности, поручая каждому индивидуальный участок работы, соответствующий компетенции общины и структуре административных служб. Бургомистр также может распределять сферы деятельности между членами магистрата, но не имеет права вмешиваться в распределение функций, сделанное советом.

Длительность полномочий совета варьируется от 4 (Гессен) до 6 (Бавария) лет. Число членов совета различается в зависимости от земли и величины общины. Если взять, например, землю Северный Рейн-Вестфалия, то число членов совета колеблется от 20 человек в небольших общинах  до 90 в Кельне. Так же как и парламенты, муниципальные советы могут создавать  комитеты и делиться на фракции, субсидируемые  из бюджетных средств. Сами же члены  советов работают на общественных началах, получая лишь возмещение расходов по представительским функциям и финансовых расходов, понесенных в результате своей деятельности.

Самоуправление в Германии обеспечивает гражданам действенное  участие в жизни общины. Наряду с избирательным правом жители и  граждане имеют многочисленные права  на участие в жизни общин и  принятие политико-управленческих решений. Так, они не только имеют право  посещать открытые заседания совета, но и совет со своей стороны  обязан проводить собрания жителей  и слушания, информировать жителей  о самых важных проблемах общины. Право на участие в принятии политических и управленческих решений жители осуществляют путем специальных  заявок, а избиратели — в виде требований и решений граждан.

На сегодняшний день практически  полностью везде доказала свою максимальную эффективность южно-германская модель. Смысл южно-германской модели заключается  в том, что есть бургомистр, который  одновременно возглавляет два органа: исполнительный и представительный. Он является выборным, и только прямыми  выборами избирается, одновременно по должности после избрания возглавляет  два органа местного самоуправления.

Южно-германская модель местного самоуправления.

Муниципальные выборы в Баварии проводятся каждые шесть лет, при этом каждому гражданину надо сделать свой выбор четыре раза: он избирает бургомистра (главу) общины, ландрата (главу района), депутатов представительного органа (совета) общины и района.

В районный совет  в качестве депутатов часто избирают бургомистров общин, благодаря чему создается очень важное связующее  звено между обоими муниципальными уровнями. При этом с правовой точки  зрения существует четкое разграничение  задач, компетенции и бюджета  между муниципальными уровнями.

Общины в Баварии  не могут индивидуально принимать  собственные уставы, закрепляющие систему  МСУ в конкретном муниципальном  образовании. На всей территории Федеральной  земли действует единая муниципальная  Конституция, которая регламентирует систему местного самоуправления в  регионе. И лишь достаточно простые  вопросы, такие как число и  вид комитетов представительного  органа либо финансовые полномочия ландрата или бургомистра, закрепляются на местах в индивидуальных регламентах.

С целью единообразной  регламентации вопросов местного самоуправления Федеральная земля Бавария приняла  несколько законов:

• Положение о районах, распространяющееся на районы и города земельного значения (городские округа);
• Положение об общинах, распространяющееся на общины (сельские и городские поселения);
• Закон о межмуниципальном сотрудничестве;
• Положение о совместных администрациях;
• Закон о финансовом выравнивании;
• Закон о плате за предоставленные муниципальные услуги;
• Закон о выборах и т. д.

Общая система местного самоуправления базируется на известном  принципе субсидиарности. Это означает, что более высокий уровень может брать на себя выполнение лишь тех задач, которые не под силу более низкому уровню при использовании тех же средств. Данный принцип распространяется и на неправительственные организации. Если важная публичная деятельность осуществляется, например, добровольными союзами (объединениями) граждан или церковью, то эти организации при выполнении соответствующих вопросов местного значения имеют предпочтение перед муниципалитетами. Такая передача решения задач добровольным союзам экономит баварским общинам значительное количество средств и одновременно способствует развитию общественной жизни и реализации собственной инициативы и ответственности граждан.

Общины (муниципальные  образования второго уровня) в  принципе отвечают за решение всех вопросов местного значения. В отличие  от этого районы (муниципальные образования  первого уровня) ответственны лишь тогда, когда масштабность задачи превышает  возможности одной общины или  целевого союза, в который входят несколько общин при осуществлении  межмуниципальной кооперации.

Решающим фактором для функционирования этой двухуровневой  системы местного самоуправления (лишь в городах земельного значения обе  ступени объединены в одну) является четкое разграничение задач и  компетенции, а также ответственности. При этом отсутствуют правовые нормы, закрепляющие подчиненность одного муниципального уровня другому. Кроме  того, в законодательстве четко закреплены финансовые источники деятельности различных уровней местного самоуправления.

Применительно к  обоим уровням местного самоуправления следует различать круг собственных  задач муниципалитета (вопросы местного значения) и круг делегированных государственных  полномочий. Таким образом, обоим  уровням МСУ государство может  делегировать определенные полномочия.

Если речь идет о  собственной сфере деятельности муниципалитета, необходимо различать  обязательные и добровольные задачи. При этом муниципальные образования  вправе направлять свои финансовые средства на решение добровольных задач лишь в том случае, если в результате  не пострадает выполнение обязательных задач.