Межмуниципальное сотрудничество

                           Межмуниципальное сотрудничество

В Российской Федерации межмуниципальное сотрудничество возникло одновременно с появлением местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной  власти. Первой межмуниципальной организацией стала Ассоциация сибирских городов. Она была создана в конце 80-х гг. прошлого века, а впоследствии расширила свои рамки и преобразовалась в Ассоциацию сибирских и дальневосточных городов. В 90-х гг. XX в. муниципальное движение уже было представлено рядом региональных, межрегиональных и специализированных объединений (охватывающих такие муниципальные образования, как наукограды, шахтерские города, исторические города) и, наконец, общероссийскими ассоциациями, в том числе Конгрессом муниципальных образований.

Впервые в законодательстве право  на объединение местных властей  было установлено Законом РСФСР о местном самоуправлении 1991 г., однако правовой статус этих объединений тогда не определялся. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил возможность муниципальных образований создавать для более эффективного осуществления своих прав и интересов объединения в форме ассоциаций или союзов, подлежащих регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций.

В целях организации  взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов  муниципальных образований в  каждом субъекте Российской Федерации  образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

В целях организации взаимодействия муниципальных образований, советов  муниципальных образований субъектов Российской Федерации, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований Российской Федерации, в том числе в целях представления указанных интересов в федеральных органах государственной власти и организации сотрудничества муниципальных образований Российской Федерации с международными организациями и иностранными юридическими лицами, советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований (ч. 1, 2 ст. 8 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).¹

В.И. Васильев отмечает, что  межмуниципальное сотрудничество - это  механизм объединения усилий муниципалитетов  с целью совместного решения  каких-либо общих задач. Объединяя  усилия и создавая общие организационные  структуры, муниципалитеты могут успешнее строить свою деятельность.²

Межмуниципальное сотрудничество имеет две формы. Во-первых, это объединение муниципальных образований, имеющее организационно-ассоциативный характер и призванное решать вопросы, связанные с развитием местного самоуправления. Во-вторых, это создаваемые учредительными органами муниципальных образований межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, а также некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.

Почти во всех странах, где существует местное самоуправление, есть объединения  муниципалитетов, выступающих с  единых позиций в отношениях с  органами государственной власти и  представляющих в этих органах мнение муниципальных сообществ по самым разным вопросам, в первую очередь связанным с решением важнейших вопросов развития местного самоуправления.

В Европейской хартии местного самоуправления записано, что местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в пределах, установленных законом, объединяться с другими местными органами самоуправления для выполнения задач, представляющих общий интерес. В каждом государстве должно быть признано право органов самоуправления вступать в объединение для защиты и продвижения общих интересов и в международные объединения органов местного самоуправления.³

Новый Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» более широко регулирует межмуниципальное сотрудничество. Наиболее существенная его новелла - урегулирование взаимодействия сообществ органов муниципальных образований на региональном уровне. Если в прежнем Законе речь шла о праве муниципальных образований объединяться, теперь на региональном уровне надо объединяться обязательно. Форма такого объединения - совет муниципальных образований, создаваемый в каждом субъекте Федерации. До 1 июля 2006 г. органы государственной власти субъектов Федерации провели съезды муниципальных образований в целях создания советов муниципальных образований.

К настоящему времени почти во всех субъектах Федерации такие советы созданы. В ряде регионов они были образованы путем подписания учредительного договора о создании совета муниципальных образований, инициаторами которого выступали сами муниципальные образования.

Муниципалитеты рассматривают  созданные советы не только как консультативные органы, но и как структуры, с помощью которых можно сотрудничать с органами государственной власти субъектов Федерации, влиять на решения региональных органов, затрагивающие интересы местного самоуправления.

И.В. Бабичев отмечает, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ввел в правовой обиход понятие межмуниципального сотрудничества. В публично-правовой сфере межмуниципальное сотрудничество выстраивается путем создания объединений муниципальных образований в виде советов муниципальных образований субъектов РФ, единого общероссийского объединения муниципальных образований, иных объединений муниципальных образований. Объединения муниципальных образований, как отмечалось выше, - неотъемлемая часть системы местного самоуправления. Эти новые (в части советов муниципальных образований и единого общероссийского объединения) муниципальные юридические конструкции нуждаются в изучении и осмыслении.

Актуальным представляется вопрос о правовой природе советов муниципальных  образований субъектов РФ, единого  общероссийского объединения муниципальных  образований, а также иных объединений муниципальных образований, о правовом содержании и правовом регулировании их деятельности, а также об их месте в системе местного самоуправления, о механизмах и природе их взаимоотношений с муниципальными образованиями и государством.⁴

В каждом субъекте РФ образуется только один совет муниципальных образований. Таковым считается созданный  на съезде муниципальных образований  субъекта РФ союз (ассоциация) муниципальных  образований, объединяющий муниципальные  образования разных (всех) видов на территории соответствующего субъекта РФ. Принцип представительства возможно большего числа муниципальных образований при проведении съезда и создании регионального совета весьма важен.

Так как Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и организацию, и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ относит к регулированию Федерального закона «О некоммерческих организациях» применительно к ассоциациям, то членство муниципальных образований в региональном совете - добровольное. На территории субъекта РФ муниципальные образования могут на принципе добровольности создавать свои региональные ассоциации по интересам, но они не будут советами.

В то же время в соответствии с  Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наличие совета муниципальных образований в субъекте РФ обязательно. Здесь определенная коллизия между Федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О некоммерческих организациях», между добровольностью членства муниципальных образований в региональном совете и обязательностью создания последнего в субъекте РФ.

Разрешается она, по мнению И.В. Бабичева, практикой правоприменения. Важно, чтобы совет муниципальных образований Российской Федерации был наделен (законом субъекта РФ) реальными полномочиями по представлению общих интересов муниципальных образований (и их видов) данного субъекта РФ, мог быть реальным партнером в диалоге с региональной властью (особенно по вопросам программно-целевого развития муниципальных образований и их групп, по вопросам межбюджетного регулирования), мог влиять на кадровые процессы в субъекте РФ, быть организационно-методическим центром местного самоуправления в регионе и всем этим стал бы интересен своим членам.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает цели регионального совета: организация взаимодействия органов местного самоуправления, выражение и защита общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ (ч. 1 ст. 8). Таким образом, необходимо установить предметы общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ, содержание и формы взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований соответствующего субъекта РФ. Это и будет предметной основой деятельности региональных советов.

Общие интересы муниципальных  образований в данном субъекте РФ определяются той составляющей их главных  и функциональных целей, которая  является общей для всех муниципальных образований данного вида и (или) для всех муниципальных образований данного региона. Общие интересы являются в том числе конкретными потребностями, тесно связанными с указанными целями муниципальных образований, которые и направлены на удовлетворение этих потребностей.

Муниципальные образования  и советы муниципальных образований  могут образовывать и Единое общероссийское объединение муниципальных образований.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» допускает создание иных объединений муниципальных образований, помимо упомянутых в ч. ч. 1 и 2 ст. 8 данного Федерального закона. Создание иных объединений муниципальных образований должно осуществляться с учетом особенностей территориальной организации муниципальных образований, специфики организационной основы местного самоуправления, интересов населения муниципальных образований, а также исторических и иных местных традиций.

 Муниципальные образования  в лице своих представительных  органов могут принимать решения  об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Межмуниципальным объединениям запрещается исполнять полномочия органов местного самоуправления.

Межмуниципальные объединения, хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации, созданные  на основе федеральных законов и  нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, обеспечивают эффективное решение вопросов местного значения путем объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов.⁵

Таким образом, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» впервые на федеральном уровне предпринимает попытку упорядочения и систематизации стихийно сложившихся ассоциаций и союзов местных властей. Осуществление межмуниципального сотрудничества на новых принципах организации позволит не только кооперировать ресурсы территорий, но и более активно участвовать в законопроектной работе по вопросам местного самоуправления.

А.А. Петроградская отмечает, что помимо форм межмуниципального  сотрудничества, прямо предусмотренных гл. 9 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на практике муниципальные образования взаимодействуют с помощью некоторых других организационно-правовых механизмов. Например, согласно ч. 4 ст. 8 Закона № 131-ФЗ в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения. Договоры (соглашения) между муниципальными образованиями о сотрудничестве могут заключаться как представительными, так и исполнительными органами местного самоуправления. Подобные договоры могут заключаться между муниципальными образованиями различного вида: муниципальное образование поселений может заключать публично-правовые договоры (соглашения) с муниципальным образованием района или административного округа; муниципальное образование административного округа - с муниципальным образованием муниципального района и т.д. Предметом подобных соглашений (договоров) может быть решение конкретных проблем, затрагивающих интересы двух и более муниципальных образований, объединение усилий для строительства какого-либо объекта, оказание друг другу определенной поддержки и иные предметы, вытекающие из вопросов местного значения.⁶

А.А. Петроградская считает неправильным существующее на сегодняшний день договорное регулирование основных вопросов деятельности советов муниципальных образований.⁷ Как отмечают Е.С. Волкова и М.Ю. Зенков, нельзя ставить знак равенства между ассоциациями муниципальных образований и ассоциациями юридических лиц как некоммерческими организациями, чей правовой статус определяется ГК РФ и Законом «О некоммерческих организациях». Ассоциация муниципальных образований является не только субъектом гражданских правоотношений, но и объединением публично-правовых образований, в связи с этим ее статус должен закрепляться отдельным федеральным законом.⁸