Институализация управления Органов Местного Самоуправления

В.Е.Волков

Институализация управления Органов  Местного Самоуправления

Существующее разнообразие форм и проявлений институтов управления в муниципальных образованиях, их эффективность невозможно оценить. Но, публикации, посвященные как реальной практике, так и теоретическим исследованиям в области муниципализации позволяют понять проблемы и задачи, от решения которых зависит развитие местного самоуправления. Каково состояние реального самоуправления и соответствует ли оно имеющемуся законодательству? Что необходимо делать сейчас для того, чтобы местная власть стала основой государственного строительства?

Основная дискуссия – состояние законодательства. Существующие законы позволяют осуществлять реальное самоуправление, но отсутствие механизмов их реализации порождает разнообразие проявлений и форм. Важным моментом является и то, что нет четких условий для формирования профессиональной деятельности муниципального служащего, как впрочем и для государственного. Если в прошлом эти условия обеспечивались за счет так называемой номенклатуры как формы подготовки, то сейчас служащими становятся люди подчас случайные, не имеющие чиновничьего опыта, и скорее ориентированные на деятельность, связанную с бизнесом.

В этой связи возникает отдельный вопрос о возможностях существующей системы образования по подготовке и переподготовке тех, кто берет на себя ответственность за муниципальную деятельность. Позволю себе напомнить то, что муниципальная деятельность – это прежде всего деятельность под собственную ответственность по осуществлению управления на территории муниципального образования, что отличает ее от государственной деятельности.

В Законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” указана ответственность муниципального служащего в вопросах местного значения. Понимание и трактовка этих вопросов местного значения определяет суть муниципального управления на конкретной территории, которое может оцениваться по тому:

– как и на каких принципах организовано устройство местной власти, ее самоорганизация (структура);

– на каких принципах организовано функционирование инфраструктуры на территории (энергоснабжение, транспорт, водоснабжение и т.д.), ее диспетчирование и контроль;

– какова характеристика среды, благоприятствующей предпринимательской активности;

– как осуществляется подготовка кадров, какие используются механизмы кадровой работы;

– как осуществляется нормирование и документирование собственной деятельности властей;

– какова степень “прозрачности” деятельности властей для населения, взаимодействие со СМИ.

Из анализа этих направлений можно сформировать представление об уровне самоорганизации собственной деятельности муниципалитета.

Управлять решением вопросов местного значения – это значит выявлять потребности и интересы населения, осуществлять поиск ресурсов и предоставлять качественные услуги. При этом основным показателем качества этого управления является не ухудшение уровня жизни населения (уровень сложившихся ожиданий) на данной территории.

Оценками состояния уровня качества услуг в том или ином вопросе местного значения могут служить так называемые индикаторы – очевидные как для управленцев, так и для населения. В качестве примера построения индикаторов можно рассмотреть процесс теплообеспечения города. С точки зрения инженерной инфраструктуры этот процесс имеет достаточно сложное устройство, но может оцениваться по индикатору в котором фиксируется выполнение установленной нормы (если за норму взята температура в жилом помещении +18° С, то при среднесуточной наружной температуре +8° С в течение трех суток должно быть в городе включено отопление). Отклонение от заданного норматива может оцениваться по количеству обращений населения в органы власти. Механизмы формирования индикаторов могут быть разнообразны, но главное требование к ним – это их очевидность для населения и возможность управления инфраструктурой со стороны исполнительной власти.

Оценка компетентности и эффективности исполнительной местной власти может осуществляться как представительными органами, так и населением по таким индикаторам, которые выстраиваются по всем процессам, определяющим жизнеобеспечение города и относящимся к вопросам местного значения.

В городе Тольятти в течение двух лет нами опробованы эти механизмы. Все устройство городского хозяйства было представлено в виде отдельных процессов, для которых были выработаны индикаторы, и настроены их уровни “чувствительности”. Этот параметр устанавливался в соответствии с оценкой потребителя услуг процесса (так, в вышеуказанном примере по теплоснабжению такими чувствительными потребителями являются, в частности, детские учреждения).

Из опыта этой работы можно сделать заключение, что описание процессов и формирование индикаторов жизнеобеспечения города является тем, что обеспечивает “прозрачность” (понятность) действий исполнительных властей по отношению к населению и позволяет им взаимодействовать друг с другом. Активное участие населения и местных сообществ в управлении территорией возможно при обеспечении условия достаточной “прозрачности” деятельности институтов местного самоуправления. Важным моментом в этой работе является преемственность, то есть учет того, что определяет историю, естественные процессы, сложившееся на данной территории. Или то, что является ценностным и значимым для жителей города. Эти отдельные процессы мы называли процессами обеспечения сложившихся ожиданий населения (например, если в городе люди привыкли к наличию трех сортов хлеба, то появление четвертого рассматривается как успех, а исключение одного – как несостоятельность властей).

Четкое разделение компетенции исполнительной и представительной власти является ключевым вопросом в становлении институтов управления на территории. Если говорить о профессионализме исполнительной власти, то прежде всего нужно оценивать способность обучаться, фиксировать и обобщать собственный опыт, умение управлять решением проблем (т. е. предвидеть, выявлять и устранять причины). Во многом эффективность деятельности исполнительной власти определяется организацией функционирования ее аппарата, от которого зависит качество подготовки вопросов для лиц, принимающих решения.

Особыми функциями органов местного самоуправления, относящимися к представительной власти, являются:

– выделение приоритетов;

– формирование политики;

– регулирование процессов жизнеобеспечения;

– выработка требований к местной власти;

– оценка качества и эффективности предоставляемых услуг.

Для представительной власти основным требованием должно быть умение быть представителем населения и городских сообществ. Депутатская деятельность осуществляется, как правило, на основе использования своего профессионального опыта, который имелся до выборов, но зачастую круг вопросов, с которыми сталкивается депутат, требует иных подходов, иных умений.

В связи с этим требует решение вопрос как и чему обучать депутатов. Из известных программ и методов обучения народных избранников наиболее интересной является методика, разработанная Центром ООН по населенным пунктам (Хабитат). Мне удалось подробно ознакомиться и практически опробовать эту методику. Ее суть – в освоении различных ролей, которые приходится исполнять депутату в его практической деятельности через тренинговые формы. Наиболее полно эта методика освоена Московским общественным научным фондом, где уже два года практикуют форму и содержание методики (Хабитат) для обучения депутатов в разных городах. Эта методика станет значительно эффективней после наполнения ее содержанием из реальных ситуаций нашего десятилетнего опыта депутатской работы на местах.

Таким образом, актуальным для формирования институтов управления муниципалитетов должна стать система образования, ориентированная прежде всего на создание условий профессионализации муниципального служащего. Но критическим является вопрос подготовки и внедрения интенсивных технологий обучения депутатского корпуса. Для решения этих задач у нас есть десятилетний опыт работ, требующий обобщения, анализа и законодательного нормирования. А прошедший десятилетний период можно оценить как полномасштабный эксперимент, в котором проявились сильные и слабые стороны муниципализации. И этого достаточно для нормирования границ и установления законодательных норм, обеспечивающих точность и эффективность функционирования местных властей.