Государственное и муниципальное управление в региональном развитии

С административно-территориальным районированием связана вся территория Российского государства. До Октябрьской революции 1917 г. основной административно-территориальной единицей была губерния. В 1708 г. впервые Петр 1 учредил восемь губерний, затем их число росло и в начале XX в. Россия уже была разделена на 97 губерний и областей, которые в свою очередь делились на уезды и волости.

С 1922 по 1991 г. Россия (РСФСР) входила в состав СССР в качестве одной из союзных республик и имела в своем составе края, области, автономные республики, автономные области, автономные (национальные) округа.

В настоящее время в России 83 региона- субъектов Федерации, включающих 21 республику, 9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения, одну автономную область, 4 автономных округа.

По оценке на 1 января 2008 г. на территории Российской Федерации насчитывалось 11 городов с численностью населения свыше 1 млн человек: Москва — 10470,3 млн; Санкт-Петербург — 4568,0 млн; Новосибирск — 1390,5 млн; Екатеринбург — 1323,0 млн; Нижний Новгород — 1274,7 млн; Омск — 1131,1 млн; Самара — 1135,4 млн; Казань — 1120,2 млн; Челябинск — 1092,5 млн; Ростов-на-Дону — 1048,7 млн; Уфа — 1021,5 млн человек.

Все 83 региона различаются по размеру территории, численности населения, экономическому потенциалу и другим показателям. Однако все они принадлежат одному уровню государственного районирования, поскольку имеют одинаковый правовой статус субъекта РФ.

На территорий России в мае 2000 г. было образовано семь федеральных округов: Северо-Западный, Центральный, Приволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный. Они не затрагивают основное (конституциональное) административно-территориальное деление, являются формой укрепления вертикали государственности.

Общее экономическое районирование России в настоящее время содержит 11 экономических районов. При этом каждый экономический район включает определенные субъекты Федерации по принципу смежности. Вне экономических районов находится экономическая область как особая экономическая зона.

Интересы районов в значительной мере определяются структурой их хозяйства. По такому принципу можно классифицировать регионы:

- на добывающие (Тюмень, Якутия и др.), у которых высока доля экспорта; обеспечивающая им привилегированное положение;

- на агропромышленные (Черноземье, Ставропольский край, Кубань и др.), которые, будучи самодостаточными (особенно в отношении продовольствия), стремятся к формированию внутреннего регионального рынка, ограждают себя от проблем других регионов;

- с ярко выраженной этнической доминантой (Северный Кавказ, Тува и др.), которые стремятся к обособлению не по экономическим, а по национальным и политическим причинам.

Эти регионы имеют незначительные перспективы устойчивого развития.

Современное административно-территориальное деление Российской Федерации прошло сложный путь в своем развитии, сформировалось под влиянием экономического районирования, содержанием которого было экономико-территориальное размещение производительных сил, что определяло специализацию и уровень развития регионов. Теория и практика определили четыре типа экономических районов:

основной экономический район, охватывающий несколько областей, автономных республик;

экономический административный район, состоящий, как правило, из одной области, края, автономной республики;

внутриобластной экономический район, объединяющий несколько городов или административных районов;

местный экономический район, являющийся, как правило, одновременно административным районом или городом.

Урбанизированные промышленные регионы, в том числе с высокой долей ВПК, при всем разнообразии их хозяйственной структуры ориентируются преимущественно на внутренний рынок и рынки стран СНГ. В таких районах проживает большинство россиян.

Наряду с экономическими районами для стратегического анализа и прогнозирования в практике применяется деление России на две макроэкономические зоны:

Запад (Европейская часть и Урал);

Восток (Сибирь и Дальний Восток).

Таким образом, общее экономическое районирование — это не механическое деление территории на заданное количество регионов, а деление, базирующееся на определенной методологии и содействующее совершенствованию территориального разделения труда и эффективности национального рынка.

Проблемное экономическое районирование осуществляется для государственного регулирования территориального развития. С этой целью выделяются различные типы проблемных регионов. К таковым могут относиться отстающие или слаборазвитые регионы, депрессивные, кризисные регионы, особо выделяются приграничные регионы. Проблемы связаны с тем, что эти регионы не могут развиваться с опорой только на собственные экономические ресурсы, им в обязательном порядке требуется государственная поддержка.

К регионам проблемного типа могут относиться те части территории страны, где осуществляются общегосударственные (федеральные) целевые программы (программа развития Дальнего Востока и Забайкалья, программа развития зоны Севера).

Следовательно, проблемное экономическое районирование не охватывает всю территорию России, как и выделяемые проблемные регионы.

Подводя итог изложенному выше, следует подчеркнуть, что процесс образования регионов связан с развитием общественного (территориального) разделения труда и специализаций отдельных территорий.

 

2.2 Понятие регионального управления

Управление — универсальный и необходимый элемент окружающего нас мира. В предельно широком смысле слова — это различные способы воздействия субъекта (нескольких субъектов) на объект (несколько объектов), изменяющих положение, свойства, поведение, качества объекта.

Однако под управлением чаще всего понимают воздействие, которое имеет целевое назначение и при котором объект поддается регулированию со стороны людей.

Предмет регионального управления в широком смысле сложен и многосторонен. Его основными составляющими являются:

управление отдельными регионами;

управление межрегиональными связями;

система управления регионом;

региональные аспекты управления.

В России в настоящее время существуют 83 региона и все они имеют свои особенности.

В самом общем виде региональное управление - это регулирование поведения управляемого объекта (государственного и негосударственного) региональными органами, организациями, должностными лицами в целях, определяемых государством и регионом, направление деятельности объекта путем применения самых различных средств: экономических, административных, идеологических, правовых и не правовых, путем стимулирования, требований, запретов и т. д.

Региональное управление изучает управление отдельным регионом: формирование объективных предпосылок экономического развития региона, управление производственной структурой, социальной сферой, обеспечением условий жизни, расселение и размещение хозяйства, формирование механизма функционирования и управления экономикой, социальной сферой и экологией. Предметом изучения, кроме элементов внутренней структуры управления регионом, должны быть связи данного региона с другими регионами страны, государствами — членами СНГ и зарубежными странами.

В системе регионального управления определяющее место занимают его цели. Наиболее общими целями в современных условиях являются безопасность, жизнеобеспечение, целостность и упорядоченность экономической и социальной системы. Эти цели должны сообразовываться с общечеловеческими ценностями: улучшением качества жизни; гарантией прав и развития личности; обеспечением демократии; социальной справедливостью; социальным прогрессом общества.

Практика показывает, что стабильность системы регионального управления важное, но не доминирующее ее качество. Главное — это адаптация управленческого механизма к изменению условий управления, динамике общества, региона, потребностей людей.

Важнейшей материальной базой регионального управления являются ресурсы управления: наличие соответствующих органов управления; наличие кадров; финансовые возможности; укомплектованность управленческой техникой и др.

От этого в значительной степени зависит эффективность регионального управления. При изучении региона как управляющей системы рассматривается ее содержание (реализация региональной власти), структура взаимоотношений этой системы с личностью, различными коллективами, обществом; необходимость, возможность и пределы регионального управления, его различные территориальные уровни (в масштабах региона, автономии, города, поселка и других административно-территориальных единиц); особенности в различных сферах общественной жизни (экономика, социальная сфера, политика, идеология); использование для управления законодательной и исполнительной власти, статус и роль государственного служащего; методы и особенности управления в различных регионах, учреждениях, предприятиях и т. д.; технические средства регионального управления.

Сущностью регионального управления является также оценка его эффективности. Эффективность регионального управления — это достижение цели управления с минимальной затратой ресурсов и управленческой энергии в возможно короткий срок и с возможной полнотой.

Например, в России приватизация государственных предприятий хотя и была проведена быстрее, чем в Великобритании в 1970—1980-х годах в отношении части предприятий (в этой стране приватизация продолжалась десятилетия), но неэффективно. В Великобритании приватизация принесла государству около 100 млрд долл., была передана в частную собственность небольшая часть (всего несколько процентов), но крупных предприятий. В России же быстрая приватизация охватила более 70% предприятий и дала в казну приблизительно лишь 5 млрд долл.

В конечном счете, эффективность регионального управления напрямую связана с повышением уровня жизни человека (населения).

 

2.3 Современное региональное управление

Субъекты федерации имеют местные парламенты, издают свои законы, иногда принимают собственные конституции, избирают президентов, обладают другими атрибутами государственной власти. Однако государственная власть субъектов федерации имеет ограниченный и в определенной степени подчиненный характер. Это находит выражение в закреплении на конституционном уровне исключительной компетенции Федерации, в принципе — верховенства федерального права.

Указанные факторы определяют особенности государственного управления на уровне субъектов федерации.

Во-первых, в регионах осуществляется двойное, но раздельное государственное управление. С одной стороны, на территории региона федеральные органы ведают общегосударственными вопросами на основе либо общего регулирования (издание федеральных законов, постановлений правительства и т. д.), либо путем управления на местах отделами, управлениями федеральных министерств, либо в соответствии с договорами о разграничении полномочий между федерацией и тем или иным субъектом РФ.

С другой стороны, субъект федерации осуществляет государственное управление по вопросам, отнесенным конституцией к его совместному ведению.

Во-вторых, государственное управление субъекта ограничено не только территориально, но и кругом полномочий. К собственным исключительным полномочиям субъекта относятся те, которые остаются за вычетом исключительных полномочий федерации и совместных полномочий федерации и субъекта. Это так называемые остаточные полномочия. В субъектах федерации могут существовать отделы и управления центральных министерств и ведомств. Они осуществляют исключительные полномочия федерации и совместные полномочия федерации и субъектов в сфере исполнительной власти.

В административно-территориальных единицах субъектов федерации (тех, которые являются муниципальными образованиями) действует местное самоуправление. Субъекты же принимают законы о местном самоуправлении (федерация устанавливает только общие принципы).

Местное самоуправление автономно. Многие вопросы в соответствии с конституцией и законами входят в его сферу. К тому же субъект может по своему желанию передать часть своих функций местному самоуправлению. Передавая определенные функции, субъект в соответствии с законом должен передавать материальные и финансовые средства, необходимые для выполнения этих функций, что иногда забывается в практике регионального управления.

Функции исполнительной власти осуществляет администрация субъекта. Это может быть единоличный губернатор, либо президент субъекта федерации. Губернатор или президент субъекта Федерации назначается Президентом РФ.

В субъектах федерации существует свое правительство. В тех случаях, когда его назначает губернатор, глава правительства действует под руководством губернатора, а правительство решает в основном вопросы оперативного управления.

Один из самых сложных вопросов управленческой деятельности субъекта федерации связан с соблюдением ее границ. Субъект обычно стремится расширить границы собственного управления, захватывает "куски" федеральных полномочий и вмешивается в сферу муниципального самоуправления. Это порождает проблему двух- и трехсторонней координации деятельности федерации, ее субъекта и муниципалитетов. Нередко она осложняется неясностями в осуществлении совместных полномочий. В конституциях они сформулированы в общем виде, а конкретно права и обязанности не разделены. С этой целью федерация и субъекты заключают между собой договоры о распределении совместных предметов ведения между органами государственной власти федерации и субъекта, иногда одни совместные полномочия передаются федерации, а другие — субъекту. Есть единичные аналогичные документы за подписями трех участников: федерации, субъекта и другого субъекта (автономного округа), который расположен на территории другого, более крупного субъекта (например, Тюменская область). Двусторонние договоры о распределении полномочий и ответственности заключают также Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов федерации. В условиях федеративного государства и самостоятельности местного самоуправления, с учетом масштабов территории страны для решения указанных задач приоритетным направлением региональной политики должны стать разработка и внедрение системы мер, обеспечивающих мотивацию органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти к наращиванию собственного экономического потенциала соответствующих территорий. Предоставляемая за счет вышестоящих бюджетов финансовая и иная материальная поддержка регионам и муниципальным образованиям как инструмент региональной политики должна предусматривать ее предоставление на условиях, стимулирующих экономическое развитие отстающих субъектов Российской Федерации и муниципалитетов. Одновременно важной задачей является сохранение условий для динамичного развития лидирующих, с точки зрения экономического развития, территорий.