Государственная служба

Государственная служба

Содержание 

1. Государственная и муниципальная  служба: понятие, виды.

1. Государственная служба.

2. Виды государственной  службы 

2.1. Федеральная государственная  служба 

2.2. Государственная служба  субъектов РФ 

2.3. Другие виды государственной  службы 

3. Управление государственной  службой  

 

1. Государственная  и муниципальная служба: понятие,  виды и правовые источники 

1.1. Государственная  служба 

Понять сущность и выявить  основные черты государственной  службы невозможно без предварительного определения видов общественно  полезной деятельности людей, которая  может осуществляться в следующих  формах:

производство товаров, материальных ценностей, предоставление услуг;

создание нематериальных благ (духовных ценностей): написание  книг, статей, постановка театральных  спектаклей, разработка сценария, съемки фильма и пр.;

социально-культурная деятельность (образование, здравоохранение и  т.д.);

государственная служба, функционирующая  практически во всех сферах жизнедеятельности  государства и общества, т.е. таких, как:

а) управление социально-культурной сферой (образованием, здравоохранением, наукой, социальной защитой населения);

б) управление экономикой (промышленностью, сельским хозяйством, использованием и охраной природных ресурсов, торговлей, финансами и кредитом, внешнеэкономической деятельностью);

в) управление административно-политической сферой (обороной, безопасностью, внутренними  и иностранными делами, юстицией)*;

служба в общественных объединениях, негосударственных, религиозных, международных, иностранных организациях;

общественная деятельность в целях удовлетворения индивидуального  интереса в различных сферах жизни  общества на безвозмездной основе

Одним из важнейших видов  целенаправленной деятельности человека, а также общества и государства  является служба. Это понятие употребляется  по-разному как вид деятельности человека, как социально-правовой институт, как система специальных органов  государства, как духовная деятельность и т.д. Служба состоит в управлении, осуществлении государственной  деятельности, обеспечении самого управления, социально-культурном обслуживании людей.

Особым видом службы (и, следовательно, видом общественно  полезной деятельности) является государственная  служба. В учебниках по административному  праву государственная служба определяется как вид трудовой деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками  государственных органов в целях  выполнения задач и функций государства. При таком подходе к определению  государственной службы выделяются, с одной стороны, задачи и функции  государства, которые оно выполняет  в лице государственных органов  и служащих, а с другой — трудовая деятельность по осуществлению данных функций и решению конкретных задач. Таким образом, как подчеркивает В.М. Манохин, понятие, основные черты, задачи и функции государственной службы можно определить лишь раскрывая взаимосвязи и взаимозависимость государственной службы с задачами, функциями, формами деятельности государства*

При осуществлении служебной  деятельности служащие различных органов  и организаций вступают в специфические  отношения, содержание которых зависит  от вида службы и от организации (органа), в которой (котором) она осуществляется. Так, служебными отношениями являются государственно-служебные правовые отношения, служебные отношения в общественных объединениях* и иных негосударственных организациях (частных, коммерческих), в органах местного самоуправления Специфика службы как вида деятельности в различных организациях обусловливает установление в каждом конкретном случае особого статуса служащего. Например, по различным параметрам и признакам деятельности государственные служащие отличаются от служащих аппарата политической партии, общественного объединения, коммерческих организаций, муниципальных служащих.

В зависимости от того, какую  должность служащие занимают или  в какой организации они исполняют  обязанности и осуществляют функции, можно выделить следующие виды этой категории работников:

1) служащие государственных  органов; 

2) служащие государственных  учреждений, предприятий, организаций  и объединений; 

3) муниципальные служащие (служащие, занимающие должности  в органах местного самоуправления);

4) служащие негосударственных  организаций; 

5) служащие общественных  объединений; 

6) служащие органов управления  международных, иностранных и  смешанных организаций. 

Под государственной службой  может пониматься любая работа, выполняемая 

 в государственных  органах и отличающаяся по содержанию и по форме от труда рабочих. Такой подход к государственной службе основывается на выделении двух основных форм трудовой деятельности людей: непосредственное создание материальных ценностей, товаров (рабочие) и осуществление функций по руководству, управлению, контролю, надзору, учету (служащие). В последнем случае люди либо создают духовные ценности, либо реализуют функции государственных органов.

В количественном отношении среди служащих ведущее  место занимают государственные  и муниципальные служащие. Необходимость  создания государственной и муниципальной  службы и ее правового регулирования  обусловлена самим существованием государства с его задачами и  функциями, а также потребностью в организации кадрового потенциала государственных органов (законодательной, исполнительной и судебной власти). Именно служащие действуют как персонал в многочисленных структурах государственных  органов, учреждений и организаций, внутри институтов управляющей и  управляемой систем;

именно их компетентность определяет реальное использование  возможностей управления с целью  установления требуемого правового  порядка в государстве и обществе.

Государственная и  муниципальная (или, точнее, публичная) служба объединяет всех работающих лиц  — сотрудников органов публичной  власти, т.е. работающих на профессиональной основе и выполняющих задачи этих органов (например, государственных  органов или органов местного самоуправления), которые входят в  структуру государственной администрации (органов муниципального образования), понимаемой в данном случае в широком  смысле и включающей в себя органы государственной власти на уровне Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления. В странах Западной Европы публичная служба в общем виде также есть выполнение чиновниками на профессиональной основе функций и задач юридических лиц публичного права.

Государственную службу целесообразно исследовать с  двух точек зрения: как теоретическую  конструкцию и как практику законодательного (нормативно-правового) регулирования  государственно-служебных правоотношений.

Государственная и  муниципальная служба может быть теоретически представлена и рассмотрена  в следующих аспектах:

социальном, т.е. “государственная служба как социальная категория — это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами, занимающими должности в государственных организациях”* ;

политическом — как деятельность по реализации государственной политики, достижению выработанных всеми политическими силами государственно-политических целей и задач в обществе и государстве; государственная служба — важнейший фактор стабильности в обществе, ибо от ее функционирования и эффективности зависит стабильность и устойчивость общественных отношений;

социологическом — это практическая реализация функций государства, компетенции государственных органов; в этом смысле важно выявление степени эффективности государственной службы, практики и проблем ее функционирования. Орган управления представляет собой совокупность служащих — людей, объединенных формально установленными целями в рамках определенного типа административной (разновидности социальной) организации* ;

правовом — юридическое установление государственно-служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих и компетенции государственных органов. Государственная и муниципальная служба является сложным социально-правовым институтом, изучение которого требует комплексного анализа его социальных и юридических основ. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих государственно-служебные отношения, т.е. права, обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, прохождение государственной службы, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. Здесь отчетливо проявляется институционность государственной службы. Государственная служба — комплексный правовой институт, состоящий из норм различных отраслей права и включающий в себя множество пединститутов;

организационном — государственная служба связывается со структурно-функциональными элементами государственного аппарата; она представляется как система, состоящая из следующих элементов: формирование организационных и процессуальных основ деятельности государственного аппарата, построение и правовое описание иерархии должностей, выявление, оценка, стимулирование и ответственность соответствующих работников'; государственная служба — правовая основа, позволяющая укрепить государство, усилить государственную власть и обеспечить нормальное функционирование гражданского общества;

нравственном — рассмотрение этических основ государственной и муниципальной службы.

Государственная и  муниципальная служба — это публичная  служба, т.е. служба в органах публичной  власти. С точки же зрения традиционной теории под государственной понимается служба в государственных учреждениях, предприятиях, организациях и объединениях. Служащих частных организаций, предприятий, банков и прочих учреждений и организаций лишь социологически можно выделить в системе служебных отношений;

такое выделение  и соответствующая классификация  служащих не будет иметь юридического основания.

Аналогичный подход можно наблюдать и в отношении  депутатов представительных органов  государственной (публичной) власти, т.е. социологически депутатская деятельность во многих современных странах все  более приближается к профессиональной работе. Однако депутаты не относятся  к государственным служащим Лица, занимающие высшие государственные  должности РФ (Президент РФ, руководители палат Федерального Собрания РФ, руководители органов представительной или исполнительной власти субъектов РФ, министры и  др.), также не состоят на государственной  службе. Они имеют публично-правовой должностной статус, но выполняют  свои полномочия лишь в течение определенного  периода времени Аналогичный  статус высших должностных лиц установлен и в странах Западной Европы и  Америки, т. е. они также не относятся  к публичной службе. Однако в системе  публичной службы этих стран возникает  противоречие между “временным”  характером исполнения чиновниками  должностных полномочий и принципом  пожизненного назначения на государственную должность. Важные государственно-административные функции могут выполняться также и частными лицами (например, частными нотариусами), которые к государственной службе не имеют никакого отношения.

В самом широком  теоретическом понимании государственная  служба — это осуществление государственными органами кадровой функции управления и практическая деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета (т. е. от государства в лице его органов и подразделений) и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных  органов, включая органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных  органов, администрацию государственных (казенных) предприятий А.П. Алехин и Ю. М. Козлов сводят понимание государственной службы в широком смысле к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; государственная служба в узком смысле, по мнению этих авторов, состоит в выполнении служащими своих обязанностей только в государственных органах' Сюда же можно отнести и осуществление функций децентрализованного государственного управления лицами, занимающими должности в органах местного самоуправления, т.е. муниципальными служащими, хотя на практике современное законодательство отделяет государственную службу от муниципальной Не начиная дискуссии по этому вопросу, целесообразно уже в настоящее время объединить под термином “публичная служба” как государственную, так и муниципальную службу.

Традиционным в  научной литературе стало определение  государственной службы, данное В.М. Манохиным государственная служба представляет собой одну из сторон (частей) деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также сама деятельность этого личного состава — государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства. Однако такое определение вызывает у некоторых авторов критические замечания Например, БМ. Лазарев выделяет в нем следующие недостатки 1) государственная служба определяется через термин “государственный служащий”, что является необоснованным, 2) не учитывается, что государственные служащие не только выполняют функции государства, но и решают другие социально необходимые задачи (врачи, научные работники, преподаватели, артисты и т.д.); 3) данное определение объединяет два различных явления — государственную службу и деятельность по ее организации и правовому регулированию* Сам Б.М. Лазарев определяет государственную службу как служение государству, те выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач и функций государства в государственных органах.

Государственная служба работников осуществляется в государственных  органах, при этом фиксируется статус служащих и устанавливаются различные процедуры в системе государственной службы (процессуальные вопросы) Однако смешивать понятия государственной службы и одноименного правового института нельзя, так как они отражают разные явления.

Государственная служба — это один из основных видов  деятельности государства по формированию кадрового потенциала управления государственного аппарата и правовому регулированию  всех аспектов работы государственных  служащих, занимающих конкретные государственные  должности в этом аппарате и реализующих  функции государственных органов  в целях обеспечения эффективности  государственной деятельности. Иногда авторы, определяя понятие отраслевой (например, таможенной) службы, указывают, что таможенная служба представляет собой 1) определенную совокупность таможенных органов, учреждений и организаций, 2) правовой статус должностных лиц таможенных органов, порядок и условия прохождения службы в этих органах.

С точки зрения современного законодателя, государственная служба РФ — это  профессиональная деятельность, состоящая  в выполнении государственными служащими  федеральных органов государственной  власти РФ и субъектов РФ компетенции  этих органов, установленной в законодательных  и иных нормативных актах.