Глава муниципального образования

Среди ученых-юристов есть противники такого способа замещения должности главы муниципального образования, так как, по их мнению, избрание мэра населением несет в себе опасность субъективного лоббирования со стороны отдельных кандидатов, прихода к власти представителей криминалитета[23]. Такая точка зрения представляется неверной, так как, действительно, избиратели во время избирательной компании могут быть обмануты популистскими обещаниями претендентов. Но разве президентские выборы не сопряжены с теми же проблемами? Это все неизбежные опасности демократии.

В числе основных преимуществ прямых выборов глав муниципальных образований можно назвать следующие: а)       более высокий уровень легитимности, как политической, так и моральной, обеспечивающий более четкое разделение властей между представительным и исполнительным органами местного самоуправления; б) более высокий уровень участия населения в осуществлении местного самоуправления, что способствует росту информированности населения о концепции местного самоуправления в целом, а соответственно и развитию гражданского общества на основе демократических принципов; в)     более высокий уровень ответственности. Процедура прямых выборов создает ясную систему политической ответственности, а также возлагает на главу муниципального образования прямую ответственность перед населением за все его действия или в связи с его бездействием[24].

Кроме того, в Европейской Хартии местного самоуправления[25], ратифицированной Российской Федерацией 11 апреля 1998 года, заложен принцип выборности органов местного самоуправления и непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления. То есть население делегирует свои полномочия лицу, которого оно избирает на выборах.

Спорным в науке муниципального права остается вопрос об избрании главы муниципального образования представительным органом из своего состава. Многие ученые и юристы вообще высказываются против такого пути избрания главы муниципального образования, так как он «должен опираться на население района и только ему быть подотчётен, а в таких условиях народ как бы в стороне, глава муниципального образования же ориентирован только на мнение депутатов», он «не подотчетен населению, а только представительному органу»[26]. В то же время у способа косвенных выборов также есть свои преимущества. Избрание главы муниципального образования из числа депутатов представительного органа позволяет обеспечить формирование системы местного самоуправления в более короткие сроки, так как отпадает необходимость в проведении отдельных выборов депутатов и главы муниципального образования. Соответственно существенным образом сокращаются расходы, связанные с проведением выборов.

Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 1995 и 2003 годов не определяют приоритетов в выборе конкретного способа избрания главы муниципального образования. При решении вопроса, кто должен его избирать (население или представительный орган), считаем возможным согласиться с Президентом РФ В.В. Путиным, который отметил, что «действующая система избрания глав муниципальных образований не может быть изменена без решения граждан, проживающих на этой территории»[27]. То есть само население, исходя из местных особенностей, политической и экономической конъюнктуры, исторических традиций должно на основе демократических принципов решать, какой путь наиболее приемлем и предпочтителен именно в данном муниципальном образовании и закреплять этот порядок в Уставе.

Следует отметить, что установление каких либо дополнительных требований к кандидатам на должность главы муниципального образования (кроме минимального возраста, гражданства) в уставах, несомненно, противоречит общим принципам федерального избирательного законодательства.

Однако, несколько иначе обстоит дело при назначении главы муниципального образования по контракту. Рассмотрим пример из судебной практики: Какуказал Суд, саогласно ч. 4 ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 в случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) - уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта РФ, могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации. Однако какие-либо ограничения, условия и определенные требования по возможности установления дополнительных требований к кандидатам на должность главы местной администрации Федеральным законом N 131-ФЗ от 06.10.2003 не установлены. Согласно ст. 6 областного Закона N 37-ОЗ от 30.05.2005 кандидаты на должность главы местной администрации должны соответствовать следующим требованиям: иметь высшее профессиональное образование; иметь стаж государственной службы (работы) на должностях категории "руководители" ведущей группы или на выборных должностях в органах государственной власти и управления не менее трех лет, либо стаж муниципальной службы (работы) на руководящих должностях главной группы или на выборных должностях в органах местного самоуправления не менее трех лет, либо стаж работы на руководящих должностях в организациях, учреждениях и предприятиях независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности не менее пяти лет; иметь положительные отзывы с предыдущего места службы (работы); иметь возраст не менее 25 лет; обладать необходимыми знаниями федерального законодательства и областного законодательства применительно к исполнению должностных обязанностей главы местной администрации.

Перечисленные в областном Законе N 37-ОЗ дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района, городского округа (в частности, наличие положительного отзыва с предыдущего места службы (работы), достижение возраста не менее 25 лет), как правильно указал суд, не являются ограничениями на равный доступ граждан к муниципальной службе и не противоречат нормам Трудового кодекса РФ, нормам Федерального закона от 08.01.1998 N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в РФ", положениям Закона РФ от 21.07.1993 N 5485-1 "О государственной тайне". Довод о том, что дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района должны относиться исключительно к квалификационным требованиям, предъявляемым к муниципальным должностям муниципальной службы в соответствии с классификацией муниципальных должностей муниципальной службы и реестром муниципальных должностей муниципальной службы, правильно признан необоснованным, так как не соответствует требованиям ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003. Как правильно указал суд, не основано на требованиях федерального законодательства и утверждение В. о том, что отсутствие переданных муниципальным образованиям государственных полномочий Ленинградской области исключает возможность установления субъектом РФ дополнительных требований к кандидатам в главы местной администрации. В заявлении В. утверждает, что заключительные положения областного Закона N 37-ОЗ от 30.05.2005 (содержащиеся в ст. 7) нарушают федеральное законодательство и нарушают принцип самостоятельности местного самоуправления, являются вмешательством органов государственной власти Ленинградской области в самостоятельное решение населением вопросов местного значения, лишают население права на участие в формировании органов и должностных лиц местного самоуправления[28].

2.2 Акты высшего выборного должностного  лица в муниципальном правотворчестве

Исследование института главы муниципального образования требует также остановиться на таком аспекте, как акты главы муниципального образования, поскольку муниципальное правотворчество данного должностного лица является неотъемлемой частью его правового статуса.

К сожалению, как указывает Н.А. Модин, далеко не во всех законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации актам главы муниципального образования уделялось должное внимание. Есть акты, которые в соответствии с Федеральным законом закрепляют наименование и виды правовых актов главы муниципального образования, порядок их принятия и вступления в силу. Действуют также законы, где определена только часть из перечисленных вопросов. Вместе с тем есть и такие, где вообще ничего не говориться о том, как и какие правовые акты принимаются главой муниципального образования. В лучшем случае указывается, что это должно найти отражение в уставе муниципального образования, но в некоторых законах даже такое указание отсутствует. В свою очередь вопреки прямым установлениям Федерального закона уставы некоторых муниципальных образований тоже не полностью регулируют названные вопросы[29].

Правовые акты главы муниципального образования по юридической 
силе вторичны по отношению к уставу муниципального образования и оформленным в виде правовых актов решениям, принятым на местном референдуме.

В Законе № 131-ФЗ четко определены два вида актов главы муниципального образования: распоряжения и постановления (ч. 3 ст. 43). Если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, то он может принимать постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных муниципальному образованию, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации (ч. 4,6 ст. 43). В случае если глава муниципального образования возглавляет представительный орган, а руководитель местной администрации нанимается по контракту, вышеназванные акты издает руководитель администрации. Возглавляя представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования также принимает постановления и распоряжения, но по вопросам организации деятельности этого органа местной власти (ч. 4 ст. 43).

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев высказывают мнение о том, что распоряжения, издаваемые главой муниципального образования, следует относить к нормативным актам[30]. С данным мнением трудно согласиться, так как если проанализировать традиционное определение нормативного акта как официального документа, содержащего юридические нормы, которые, в свою очередь, определяются как «узаконенные правила поведения общего характера, т. е. действующие непрерывно во времени в отношении неопределенного круга лиц и неограниченного количества случаев»[31], то можно сделать вывод о том, что распоряжения главы муниципального образования, принимаемые по конкретным организационным и внутриорганизационным вопросам (например, прием на работу в администрацию, выделение финансовых средств и др.) не содержат правил поведения общего характера (юридических норм), а включают организационно-распорядительные и правоприменительные предписания индивидуализированного характера.

При таком подходе стоит согласиться с определением, данным В.М. Корельским и В.Д. Переваловым, что распоряжения главы муниципального образования - это правоприменительные акты выборного муниципального должностного лица, «изданные на основании юридических фактов и юридических норм, определяющие права, обязанности и меру юридической ответственности конкретных лиц»[32]. Таким образом, распоряжения главы муниципального образования не могут быть признаны нормативными, так как являются актами применения права, а нормативными актами являются только его постановления.

Постановление главы муниципального образования - это правовой акт, издаваемый главой муниципального образования для разрешения наиболее важных и принципиальных вопросов развития и жизнедеятельности муниципального образования, использования муниципальной собственности и финансовых ресурсов.

Кроме того, и постановления главы муниципального образования не всеми правоведами признаются в качестве нормативных актов, поскольку одним из признаков классического нормативного акта является то, что он должен быть установлен государством. Однако, по нашему мнению, следует согласиться с С.Г. Соловьевым в том, что такой подход является предельно формализованным, так как основан только на дефинициях, сформулированных применительно к несколько изменившимся условиям. В настоящее время следует учитывать, что органы местного самоуправления, и в том числе глава муниципального образования, наряду с органами государственной власти, конституционно признаны в качестве субъектов, наделенных властными полномочиями. Именно этот показатель публичного образования, является основным при определении полноправных субъектов нормотворчества[33].

Закон № 131-ФЗ определяет, что глава муниципального образования издает постановления и распоряжения только по вопросам, отнесенным к его компетенции уставом муниципального образования либо решением представительного органа муниципального образования. А руководитель местной администрации издает акты индивидуального действия (распоряжения) и приказы по вопросам организации внутренней деятельности местной администрации только в пределах, установленных уставом либо представительным органом (п.6 ст. 43).

Выборный глава муниципального образования как должностное лицо, возглавляющее администрацию и наделенное собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования, может в значительной мере блокировать деятельность местного представительного органа, принимая нормативные акты по вопросам, не входящим в исключительную компетенцию представительного органа. Поэтому законодатель и определил, что взаимоотношения главы муниципального образования и выборного представительного органа должны определяться на основе федерального законодательства и законодательства субъекта РФ уставом муниципального образования, иными муниципальными нормативно-правовыми актами.

Иначе говоря, в уставе муниципального образования должны найти свое отражение следующие моменты: 1) объем и разграничение нормотворческих полномочий местного представительного органа и главы муниципального образования; 2) механизм разрешения правовых коллизий, возникающих между нормативными актами, принятыми местным представительным органом и главой муниципального образования.

Формула о вступлении в силу актов главы муниципального образования после их опубликования не означает, что они начинают действовать в день их опубликования или на следующий день. Могут быть обстоятельства, требующие перерыва между моментом опубликования актов и вступлением их в силу. Поэтому в некоторых уставах закрепляются сроки вступления в силу актов после их обнародования.