Формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении

Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного  органа муниципального образования или главы муниципального образования. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования.

Публичные слушания, как видим, связаны с процессом  создания нормативных актов местного самоуправления. Закон не уточняет, какие проекты муниципальных правовых актов становятся предметом таких слушаний - внесенные в порядке правотворческой инициативы граждан либо подготовленные органами местного самоуправления. Надо полагать, что публичные слушания могут посвящаться любым таким проектам, но все же скорее они будут проводиться по проектам актов, подготовленным муниципальными органами.

Федеральный закон 2003 г. формально связывает возможность публичного слушания с наличием проекта муниципального правового акта. Исходя из логики Закона, предметом публичных слушаний могут быть как проекты актов, так и содержание проблем, которые могут потребовать принятия муниципального нормативного акта. Согласно ч. 3 ст. 28 на публичные слушания должны выноситься:

1) проект устава  муниципального образования, а  также проект муниципального  правового акта о внесении  изменений и дополнений в устав;

2) проект местного  бюджета и отчет о его исполнении;

3) проекты планов  и программ развития муниципального  образования;

4) проекты правил  землепользования и застройки,  проекты планировки территорий  и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления  разрешений на условно разрешенный  вид использования земельных  участков и объектов капитального  строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;

5) вопросы о  преобразовании муниципального  образования.

Порядок организации  и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение его жителей о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов слушаний.

§ 10. Обращения  граждан в органы местного самоуправления

В числе форм непосредственного осуществления  населением местного самоуправления и участия населения в местном самоуправлении Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" называет и обращения граждан в органы местного самоуправления.

Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст. 32). В первоначальной редакции Закона говорилось, что должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца. С 1 декабря 2006 г. обращения граждан подлежат рассмотрению в порядке и сроки, установленные Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (ч. 2). Вместе с тем в ст. 32 Закона 2003 г. сохранена ч. 3: "За нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан должностные лица местного самоуправления несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации".

Вопрос о  роли обращений граждан как института непосредственной демократии в системе местного самоуправления не относится к числу достаточно разработанных. Как известно, такие обращения могут быть индивидуальными и касаться лично волнующих граждан вопросов, в том числе и получения каких-то благ. В таком случае сложно говорить об обращениях как об институте непосредственной демократии.

§ 11. Иные формы непосредственного осуществления  населением местного самоуправления и  участия в его осуществлении

Наряду с  рассмотренными выше формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным и региональным законам.

Статья 31 Конституции  Российской Федерации устанавливает  право российских граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия  и пикетирование. С конца 80-х гг. прошлого столетия по мере демократизации общества граждане использовали такую форму политического протеста самостоятельно, без властей и против властей. Законодательные рамки проведения публичных мероприятий очерчены в Федеральном законе от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".

 Публичное  мероприятие - это открытая, мирная, доступная каждому, проводимая  в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо  в различных сочетаниях этих  форм акция, осуществляемая по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений.

Митинг - это  массовое присутствие граждан в  определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера.

 Демонстрация - это организованное публичное  выражение общественных настроений  группой граждан с использованием  во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств  наглядной агитации. Демонстрация может начаться или завершиться митингом.

 Шествие  - это массовое прохождение граждан  по заранее определенному маршруту  в целях привлечения внимания  к каким-либо проблемам. Разновидностью  шествий являются марши - шествия  через многие населенные пункты, через всю страну или несколько стран. В шествиях и маршах обычно участвуют заранее сорганизовавшиеся люди.

 Пикетирование  - это форма публичного выражения  мнений, осуществляемого без передвижения  и использования звукоусиливающих  технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации. Особой разновидностью пикета является палаточный городок, существующий более или менее продолжительное время *(33).

 Собрание - это  совместное присутствие граждан  в специально отведенном или  приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов. Заметим, что такое законодательное определение собрания может рассматриваться в качестве родового понятия для всех мероприятий с количеством участников более трех человек. Но не все собрания носят публичный характер, что, на наш взгляд, неправомерно расширяет круг регулируемых Федеральным законом "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" правоотношений, большинство из которых не являются предметом этого закона. Такие недостатки Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" нередко вводят в заблуждение граждан, желающих провести какое-либо собрание, в том числе и для осуществления местного самоуправления. Поэтому необходимо учитывать, что Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" регулирует порядок созыва и проведения собрания граждан как публичного мероприятия, а Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ст. 29 устанавливает порядок осуществления гражданами Российской Федерации своего права на местное самоуправление в форме прямого волеизъявления. При этом понятие "собрание" в данных федеральных законах имеет различный правовой характер, как, собственно, и правовые последствия принятых на этих собраниях решений.

 Немаловажной  для участия населения в осуществлении  местного самоуправления является  и информационная открытость  для граждан органов местного  самоуправления. Представляется, что  в настоящее время это является  одним из наиболее актуальных и действенных каналов взаимодействия граждан и органов местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 24) установлено, что каждому предоставляется возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Таким образом, граждане, обращаясь за информацией о решениях органов публичной власти, реализуют свое конституционное право, а на органы государственной власти и органы местного самоуправления возложена обязанность предоставлять такую информацию. Поэтому обязанностью государства является установление правовых гарантий осуществления этого права. В ряде федеральных законов (например, "Об информации, информационных технологиях и защите информации") и указов Президента Российской Федерации содержатся отдельные положения, направленные на реализацию указанного права. Однако в них в основном регулируются отношения, возникающие при формировании и использовании информационных ресурсов и при защите информации. И практически отсутствуют положения, регулирующие порядок получения информации о решениях органов публичной власти, включая и органы местного самоуправления. Поэтому необходимо констатировать, что собственно механизм предоставления сведений о решениях органов публичной власти является недостаточно проработанным.

 Предоставление  информации о решениях органов  местного самоуправления может  осуществляться следующими основными  способами:

 обнародование  информации о принимаемых решениях  органов местного самоуправления;

 обеспечение  доступа граждан на заседания органов местного самоуправления;

 обеспечение  непосредственного доступа к  документам и материалам в  органах местного самоуправления;

 предоставление  документов и материалов органов  местного самоуправления на основании  запроса.

 Рассмотрим данные способы подробнее.

 Обнародование  информации о принимаемых решениях  органов местного самоуправления. Основным способом обнародования  информации о принимаемых решениях  органов местного самоуправления  является публикация этой информации  в средствах массовой информации. Необходимо иметь в виду, что любые нормативные правовые акты органов местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения. В случае нарушения данного правила нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться (ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации).

 Информирование  граждан органами местного самоуправления  о принимаемых решениях может осуществляться посредством обнародования информации:

 о вступлении  в должность или об отставке  руководителей органов местного  самоуправления;

 о принятии  и исполнении местного бюджета,  установлении и изменении ставок  и порядка уплаты налогов и  сборов, коммунальных и иных платежей в порядке, установленном соответственно бюджетным и налоговым законодательствами Российской Федерации;

 о принятии  правовых актов по управлению  имущественными объектами, находящимися  в собственности муниципального  образования;

 о заключении  соглашений;

 о мерах,  предпринимаемых для ликвидации  чрезвычайных происшествий, угрожающих  жизни и здоровью людей.

 Также в  целях представления информации  о результатах работы органов  местного самоуправления их руководителям  целесообразно обеспечивать подготовку и публикацию в средствах массовой информации ежегодного доклада по результатам деятельности возглавляемых ими органов.

 Обеспечение  доступа граждан на заседания  органов местного самоуправления. Гражданам должно быть предоставлено реальное право знакомиться не только с "конечным продуктом" - решениями органов местного самоуправления, но и иметь всю необходимую информацию на этапах, связанных с выработкой какого-либо решения. Это может быть достигнуто путем непосредственного присутствия граждан на заседании соответствующего органа местного самоуправления. Такое непосредственное присутствие граждан также позволит осуществить на практике гласность, открытость проведения заседания соответствующего органа. При этом соответствующие органы местного самоуправления должны заблаговременно доводить до сведения граждан повестку и время своего заседания. Конечно же, доступ граждан на заседания органов власти по ряду причин не может быть абсолютно свободным. Иногда это просто связано с отсутствием возможности размещения значительного числа желающих. Следует также иметь в виду, что вряд ли смогут принять граждане участие и в закрытом заседании. Однако условия проведения таких заседаний не должны определяться произвольно. Они должны быть закреплены как минимум в регламенте соответствующего органа, а еще лучше - в уставе муниципального образования. В любом случае, решение о проведении заседания в закрытом режиме должно быть доступно для ознакомления и подробно мотивировано со ссылками на конкретные нормы законодательства, явившиеся основанием для ограничения доступа общественности к заседанию органа местного самоуправления.