Анализ и оценка систем организации управления муниципальными образованиями в зарубежных странах

Контроль за деятельностью  местных органов в англосаксонских  странах осуществляется в основном косвенным путем: через центральные  министерства, а также с помощью  судов.

Романо-германская семья  сформировалась прежде всего на базе римского права. В нее входят правовые системы стран континентальной Европы и большинство бывших колоний этих стран. Основные принципы этой правовой семьи оказывали огромное влияние на российское право на разных этапах его развития и большинство стран мира. Она основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Впервые данная система возникла во Франции. В рамках континентальной системы представительные органы создаются лишь в административно-территориальных единицах, признанных законодателями в качестве территориальных сообществ. В отдельных административных подразделениях, местные представительные органы вообще могут отсутствовать. Кроме того, смягчен административный контроль центра над местными представительными органами. Существенные децентрализаторские реформы были  проведены в Италии в 1990-х гг., и в Испании в 1980-х гг.

Различия между двумя  рассмотренными выше системами местного управления носят принципиальный характер, поскольку основаны на разных концепциях местной власти и ее роли в системе публичного управления. Однако можно говорить об определенном сближении между ними на практике³.

   Основы существования обеих макросистем местного управления строятся на единых принципах, характерных для современного государства. Прежде всего, это местные представительные органы, формирующиеся населением в результате свободных и состязательных выборов. Местное управление в ряде стран (Австрия, Германия, Япония) имеет сходство как с англосаксонской, так и с континентальной моделями, обладая при том и некоторыми специфическими чертами, что позволяет говорить о своеобразных смешанных, гибридных системах управления на местах.

С одной стороны, в  рамках каждой системы появилось  большое количество вариантов, опирающихся, в том числе, и на заимствования из другой системы. Так, англосаксонская традиция существенно трансформировалась в бывших английских колониях, особенно в результате столкновения с принципом федерализма. Континентальная система, в свою очередь, распалась на ряд подтипов - романский, германский, скандинавский. С другой стороны, в современном мире происходит сближение существующих систем местного и регионального самоуправления и их взаимопроникновение. Это связано прежде всего с тем, что в большинстве демократических государств местные и региональные власти призваны решать одни и те же или близкие проблемы.

При формировании основ  национальных и наднациональных  систем местного управления взаимодействуют  три основных фактора:

• правовые принципы, принадлежность к правовой семье;
• государственное устройство и принципы распределения властных полномочий;
• исторические традиции организации местного управления, проявляющиеся в конкретных нормах права и в преемственности институтов управления (прежде всего - их организационных структур и полномочий).

Все три фактора формируются  как на основе внутреннего исторического  развития, так и за счет многочисленных внешних влияний.

Распространение принципов, лежащих в основе выделения правовых семей связано с культурной и территориальной экспансией стран - родоначальниц: Франции и Англии. Решающим в этом процессе стало влияние в эпоху расцвета колониальных империй и наполеоновских войн. Если в заморских колониях метрополии воспроизводили, с теми или иными нюансами, собственные системы управления, то в Европе французские принципы государственного строительства, подкрепленные идеалами французской революции, наложились на близкую правовую культуру и прижились, продемонстрировав свою рациональность и четкость.. Франция оставалась единственным в континентальной Европе национальным государством, являясь своего рода образцом для любых попыток национально-государственного строительства, прежде всего в области организации управления. Франция предложила миру внятную и логически стройную модель формирования национального государства сверху - то есть как раз такую модель, в которой нуждались страны с запоздавшим (по сравнению с английскими и французскими лидерами) формированием государств-наций. Эта модель получила дополнительную поддержку уже в XX веке - Греция, Португалия, Испания, Германия, Италия - механизм централизованного управления. Однако это влияние не было абсолютным. В германоязычных областях центральной Европы оно столкнулось с сильными местными традициями. Эти традиции так и не были преодолены в Швейцарии, Бельгии, Германии, - несмотря на попытки централизации и формирования унитарного государства в этих странах. Сравнительно условной оказалась и централизация в Нидерландах. Сохранение швейцарского федерализма и федерализация, в XX в., Германии, Австрии и Бельгии довершили картину - в этих странах сформировалась самостоятельная макросистема местного управления: основанная на романо-германском праве, испытавшая французское влияние, она включает в себя принцип федерализма и глубокие традиции, в том числе институциональные, независимого городского самоуправления.

Несколько особняком  стоит, основанная на романо-германских правовых принципах, скандинавская  макросистема местного управления. Дания  формирует своеобразный мост, по которому осуществляется переход от романской и германской макросистем к скандинавской, она воспроизводит как характеристики французской системы - раннее национально-государственное строительство в условиях квази-империи, - так и черты германоязычных территорий, в частности - экономически обусловленные традиции городского самоуправления. В Дании формируются традиции самоуправления, сближающие Данию со странами Скандинавии: развитое общинное самоуправление, опирающееся на прямую демократию, подкрепленное экономической автаркией, что сдерживало экспансию прямого государственного управления. Эти традиции, присутствующие еще в большей степени в Швеции и в Норвегии, не являются противоположностью централизованному, унитарному государству. Наоборот, это способствовало почти полной интеграции местного управления в государственный механизм.

Таким образом, применительно  к западным демократическим государствам можно говорить о существовании  пяти макросистем местного управления: британской, романской, американской, германской и скандинавской. Эта типология не является исчерпывающей, специфическими чертами обладает организация местного управления в странах Латинской Америки, Восточной Европы, Азии и Африки.

Практический опыт развития и совершенствования института  местного самоуправления в различных странах является эффективным инструментом становления гражданского общества и демократии.

Глава 2. Анализ и оценка систем организации управления муниципальными образованиями в зарубежных странах

2.1. Британская модель местного самоуправления: сущность, цели, задачи и принципы функционирования

Англосаксонская модель местного самоуправления является результатом  развития и экспорта английской правовой системы, формировавшейся прежде всего  на базе норм обычного права и судебной процедуры. К этой семье могут быть отнесены правовые системы Великобритании, (Ирландия, Уэльс, Шотландия, Новая Зеландия), США, Канады, Индии и других бывших британских колоний, от до. В рамках англосаксонской системы местного самоуправления, представительные органы местного управления формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует, характерно отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, которые бы непосредственно опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц. Наряду с представительными органами в странах с такой системой местного управления (в первую очередь в США) непосредственно населением избирается и ряд должностных лиц. Значительными полномочиями здесь обычно наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие большую роль в разработке и принятии решений. Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется через центральные министерства, а также с помощью судов⁴.

Наиболее заметной особенностью организации местного управления в  англосаксонской модели считаются  традиционные различия между разными  территориями. Местное управление на территории Англии, Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии регулируется отдельными нормативными актами (для Англии и Уэльса часто принимаются общие законы) и различается по таким параметрам как: административно-территориальное деление, полномочия органов управления. В Англии это министерство (департамент) окружающей среды, регионов и местного управления, на остальных территориях - выборные ассамблеи (парламенты) и создаваемые ими правительства. У Великобритании нет письменной Конституции, следовательно, нет формальных оснований говорить о конституционном статусе местного управления. Функции конституционного регулирования в стране выполняет традиция, поддерживаемая при необходимости авторитетом Короны и Парламента. Парламент вправе в любой момент вернуть себе или изменить делегированные местному самоуправлению полномочия, вправе создавать органы, изменять их структуру, ликвидировать их. Теоретически местное самоуправление в стране может быть ликвидировано актом Парламента, как обладателя общей компетенции. Местные органы власти имеют право предпринимать действия, которые разрешены им законом; то, что не разрешено - запрещено. Это правило (позитивное регулирование, на латыни - ultra vires) имеет основополагающее значение. Отсутствует институт обязательных полномочий, члены местных советов выполняют свои функции бесплатно и добровольно. Местные советы вправе обращаться к Парламенту с просьбой предоставить им то или иное полномочие. Вопросы полномочий, ответственности, структуры органов местной власти регулируются Государственным секретарем. Структура органов местного самоуправления в Соединенном Королевстве однородна: одни и те же принципы лежат в основе организации деятельности и структуры городских (окружных) органов управления, органов графств и унитарных образований и действуют на территории Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии. Минимум правительственной регламентации в вопросах структуры ведет к тому, что практически каждое территориальное образование имеет свои особенности. В Англии сегодня существуют:

• графства с полномочиями дореформенных (1990 г.) графств;
• унитарные графства с полномочиями дореформенных графств и округов (юридический статус - графства);
• округа с дореформенными полномочиями (юридический статус - округа);
• унитарные округа с объединенными полномочиями (юридический статус - округа);
• города, обладающие статусом округов - унитарных или дореформенных;
• городские округа.

Графства, округа, унитарные  образования, Советы графств, округов  и унитарных образований выбираются на 4 года.

В отношении Шотландии  действует специальный закон о местном управлении 1973 г., согласно которому на ее территории было создано 9 регионов, 53 округа, 3 острова как территориальные единицы (не имеющие деления на округа) и 1343 общины. К 2004 г. в результате правительственных реформ в Шотландии остался лишь один уровень территориального управления (не считая общин), представленный 32 территориями: городами, новыми унитарными образованиями и островами. В Уэльсе в этот же период создана одноуровневая система из 20 административно-территориальных единиц, которые именуются графствами или городами-графствами. В Северной Ирландии существует 6 административных районов (areas), разделенных на 26 округов.

Вся управленческая деятельность местных органов Англии, Уэльса и  Шотландии осуществляется через советников, комиссии и административный аппарат, работают в них безвозмездно или по совместительству. Они образуют отраслевые и функциональные комитеты и комиссии, в которых и решаются основные вопросы. Постоянные (статуарные) комиссии, создание которых является обязанностью совета, формируются из числа членов совета, каждый из которых может входить сразу в несколько комиссий. Статуарные комиссии создают, в основном, для обеспечения общественного порядка (например, комиссии по делам полиции).

В системе местных органов Великобритании, как правило, создаются два вида комиссий:

• вертикальные - ведающие отдельными отраслями управления;
• горизонтальные - осуществляющие функции по координации работы вертикальных комиссий и органов управления.

Основные области деятельности местных комиссий относятся к различным социальным службам, образованию, финансам. Число комиссий, персональный состав и полномочия предопределены нормами регламента работы каждого совета. Такие регламенты закрепляют структуру, полномочия и процедуру деятельности местного совета и его структурных подразделений, кворум сессии.

Руководит советом председатель (мэр - mayor), избираемый из числа его  членов. Мэр не обладает никакими полномочиями, связанными с исполнительной властью. Советы двух ведущих звеньев местного управления (в муниципалитетах и графствах) осуществляют управленческую деятельность через свои сессии, работу комиссий и исполнительного аппарата. Главный администратор (chief executive) - глава местной администрации - под своим руководством объединяет работу всех отделов, назначается на должность советом, формально не является главой исполнительной власти, все полномочия по местному управлению принадлежат совету, который может делегировать служащим, в том числе администратору, лишь второстепенные функции. Именно совет отвечает за все действия представительной и исполнительной власти.