Развитие государственно-частного партнерства в мировой и российской экономике

Формы ГЧП представляют собой:

Государственные контракты как административный договор, составленный между государством и частной фирмой для осуществления особо полезных и необходимых видов деятельности: контракты на выполнение работ по финансированию, проектированию, строительству, на оказание общественных услуг, на управление, на поставку государственных нужд, для оказания технической помощи и т.д. Особенностью такой формы является то, что государство не предает права собственности частному предпринимателю. Вся деятельность по контракту (строительство, закупка материалов) осуществляется на средства государства, а частный сектор выступает подрядчиком и не имеет права произвольно распоряжаться полученными средствами. Интерес же частного партнера состоит в получаемой доле в доходе и прибыли. Однако следует заметить, что это весьма привлекательный бизнес, т. к. кроме устойчивых доходов, предоставляются всевозможные льготы и некий престиж. Аренда государственной собственности (здания, оборудования и т. д.) и в форме лизинга. Смысл арендных отношений заключается в передаче частному сектору государственное и муниципальное имущество во временное пользование и за определенную плату. По традиции предполагается возврат арендованного имущества арендатору, при этом право на распоряжение остается за государством, но возможны исключения в виде выкупа арендованного объекта, в специально оговоренных случаях. Главной особенностью является получение государством прибыли в виде арендных платежей. В случае лизинга лизингополучатель, т.е. частный сектор в любом случае имеет право выкупить арендованное государственное или муниципальное имущество. Совместные государственно-частные предприятия. Они создаются в основном путем акционирования или на основе долевого участия сторон без выпуска акций. Степень свободы частного сектора определяется доле сторон в капитале. Также в зависимости от такой доли распределяются риски между участниками. Концессии (концессионное соглашение) – форма отношений между государством и частным бизнесом, получающее все большее распространение. Особенность состоит в том, что государство, оставаясь полноправным собственником имущества, уполномочивает частного партнера выполнять в течение определенного срока определенные функции, которые оговариваются в соглашении, наделяя его при этом соответствующими правомочиями. Одно из них заключается в том, что он получает исключительное право не допускать аналогичной деятельности других лиц и самого государства. За пользование государственной или муниципальной собственностью концессионер вносит плату, оговариваемые в соглашении. На выработанную продукцию концессионер получает право собственности. По этому соглашению концессионер (частный партнер) обязан подчиниться требованиям публичных интересов, оказывать соответствующие услуги, делать их общедоступными и устанавливать одинаковый тариф на эти услуги. В случае обстоятельств, приносящие угрозу обществу, государство принимает законные меры, не прописанные в соглашении. Соглашения о разделе продукции. Эта форма напоминает традиционную концессию, но все же имеет некоторые отличия. В концессии говорится о том, что выпущенная продукция полностью принадлежит концессионеру, в случае такой формы частный партнер государства имеет право только на ее часть, которые оговариваются в специальном соглашении. Различают концессии нескольких типов, но мы остановим свое внимание на некоторых из них:

СУП, (BOT) (строительство – управление – передача (Build, Operate, Transfer)). Здесь инфраструктурный объект создается за счет концессионера, который после завершения строительства получает право эксплуатации сооруженного объекта в течении срока, достаточного для окупаемости вложенных средств. После этого объект передается государству. Частный партнер при этом имеет право пользования, но не собственности. СВУП, BOOT (строительство – владение – управление – передача (Built, Own, Operate, Transfer)). В этом случае частный партнер получает право пользования и право владения объектом в течение срока действия соглашения. После этого объект передается публичной власти. СВУ,BOO (строительство – владение – управление (Built, Own, Operate)). При таком раскладе созданный объект по истечении срока действия не передается публичной власти, а остается в распоряжении инвестора. ПСВУП, DBOOT (проектирование – строительство – владение – управление – передача (Design, Build, Own, Operate, Transfer)). Особенностью соглашений этого типа состоит в ответственности частного партнера не только за строительство инфраструктурного объекта, но и за его проектирование. Приводя итог вышеизложенному, можно говорить о существенном влиянии государственно-частного партнерства и его результатах: это развитие новых отраслей инфраструктуры и общества, это приток инвестиций и движение капитала в тех отраслях, где имелся некий «застой», происходит развитие и внедрение технологий, новых методов управления и организации. Партнерство государства с частным сектором является ключевым компонентом новой инновационной политики, поскольку, при правильной организации, оно обеспечивает получение более широких преимуществ от капиталовложений в государственные исследования, создавая благоприятные предпосылки для устойчивого инновационного развития, являющего стратегическим фактором экономического роста.

Глава 2. Развитие государственно-частного партнерства в мировой и российской экономике

2.1  Международный опыт  взаимодействия государства и  частного бизнеса

Для проведения анализа и четкого представления структуры развития партнерства начать, пожалуй, следует, с изучения эволюции ГЧП как комплексного явления, который выявляет очевидную зависимость между уровнем присутствия его в экономике и господствующей государственной идеологией. Так одни из первых партнерств возникли во Франции. В 1842 году там был принят первый закон о железнодорожном транспорте, согласно которому был установлен режим государственных концессий, представленных железнодорожным компаниям. На рубеже XIX – XX веков партнерства проявляются в Германии и во Франции в жилищно-коммунальной сфере хозяйства. В 1882 году в Париже заключили контракт с братьями Перрье на энергоснабжение центральных районов. В начале XX века под влиянием марксистской идеологии и теории Дж. Кейнса произошли значительные изменения в государственном подходе к проектам. Все отрасли были переведены под государственный контроль. Однако к концу XX века интерес к ГЧП проявился в связи с появлением новой экономической неоклассической теорией, которые говорили о частной собственности, как об основной движущей силе общественного развития. Впоследствии был взят новый курс на привлечение частного капитала и массовой приватизации предприятий, находящихся в государственной собственности. Лидером в применении нового курса стала Великобритания. Правительство страны разработала концепцию управления государственной собственностью – «инициатива частного предпринимательства»(Private Financial Initiative(PFI)). Ранее, в 1988 году был принят закон о местном самоуправлении. Данным правовым актом местным органам власти были предоставлены полномочия заключать договора с представителями частного капитала для оказания соответствующих качественных услуг на региональном уровне. Далее интерес и повышенную активность проявили руководящие органы Европейского союза. Начиная с 1992 года, активно создавались директивы, в которых прописывались правила и процедуры проведения данной политики. Также начали формироваться институты по управлению и регулированию ГЧП в форме: агентств (Великобритания, Нидерланды, Ирландия), акционерных компаний и государственных корпораций (Италия), ассоциаций (Франция). Итак, отправная точка была задана – началось широкое и активное применение государственно-частного партнерства в различных странах и регионах. Важное значение имеет определение наиболее приоритетных отраслей применения ГЧП. Инвестирование сразу во все отрасли экономики невозможно, и к тому же существуют также отрасли, куда необходимо инвестировать в первую очередь. Кроме всего прочего отрасли, в странах с разным уровнем экономического развития, в которые нужно привлекать частный капитал, значительно различаются.

По данным анализа применения ГЧП в различных странах, проведенными отечественными экономистами, можно увидеть, что партнерство успешно применяется в транспорте (автодороги, железные дороги, аэропорты, порты) и социальной инфраструктуре (здравоохранение, образование, туризм), ЖКХ (водоснабжение, электроснабжение, газоснабжение) и в других сферах (тюрьмы, оборона, объекты военной сферы). Если анализировать использование ГЧП по странам, то картина получиться следующая. В странах «Большой семерки» (США, Великобритания, Япония, Италия, Франция, Германия, Канада) на 1-ом месте стоит здравоохранение (185 из 615 проектов), 2-ое место - образование (138 проектов) и на 3-ем месте – автодороги. Анализ использования ГЧП проектов отдельно по каждой стране из «Большой семерки» представляет: США – автодороги (32 из 36 проектов), Великобритания автодороги составляют 123 проекта из 352 и образование (113 из 352 проектов), В Германии – образование (24 из 56 проектов). Рассматривая другие развитые страны (Австрия, Бельгия, Дания, Австралия, Израиль, Ирландия, Финляндия, Испания, Португалия, Греция, Южная Корея, Сингапур) картина такова: на 1-ое место выступает применение ГЧП в строительстве автодороги их реконструкция (93 проекта), далее здравоохранение (29 проектов), образование (23 проекта). В развивающихся же странах и странах с переходной экономикой указанные выше отрасли (кроме автодорог) не будут приоритетными. Вследствие более низкого уровня социально – экономического развития в этих странах на 1 место выдвигается – транспортная инфраструктура (строительство, реконструкция железных дорог, аэропортов, портов). В странах с переходной экономикой, а именно – страны Центральной и Восточной Европы (Болгария, Чехия, Венгрия, Хорватия, Польша, Румыния); страны Балтии (Латвия); страны СНГ (Украина) по применению ГЧП лидируют - автодороги, строительство мостов и тоннелей легкого наземного метро, аэропортов. Им уделяется особое внимание и в них в первую очередь вкладываются средства. Развивающиеся страны (22 из 95 проектов) - Индия, Бразилия, Чили, Гонконг, Мексика, Саудовская Аравия, Объединенные Арабские Эмираты выделяют приоритетным – автодороги, 2 место занимают аэропорта, тюрьмы и водоочистительные сооружения. В ряде восточноевропейских стран в конце 1990 – начала 2000 г. стали активно использоваться методы ГЧП в отраслях транспортной инфраструктуры и в городском хозяйстве, в связи с подготовкой вступления в ЕС. Чем же обусловлена такая разница в применении партнерства в разных странах. Во – первых, имеет место различие в экономическом развитии (есть наиболее развитые экономические системы и отсталые в социально – экономическом развитии). Во-вторых, политика государства влияет на развитие тех или иных структур - (там, где наблюдается устойчивая рыночная экономика, высокий показатель ВВП) государство гарантирует высокий уровень социальной защиты, где велика средняя продолжительность жизни и наблюдается высокое качество медицинского обслуживания и образования. Еще один фактор это заинтересованность стран в развитии этих отраслей (для каждого типа страны индивидуальных), поскольку партнерство позволяет привлечь инвестиции частного сектора, распределить риски между партнерами в реализуемых проектах. Так же, как и во всех нововведениях, в проектах государственно-частного партнерства наблюдаются весьма успешные результаты и не совсем удачный опыт, когда допускаются ошибки в бизнес - планировании и пренебрегают институциональными принципами, что в дальнейшем является причинами прекращения проектов и их национализация. Рассмотрим пример эффективного использования проекта ГЧП – расширение и модернизация международного аэропорта в Варшаве. Более 85 % пассажиров международных авиарейсов пользовались именно варшавским аэропортом, что требовало в относительно короткие сроки обеспечить увеличение пассажирского и грузового аэропорта почти вдвое. Но развить такой проект до нужных масштабов не представлялось возможным без привлечения частного капитала, новых разработок и технологий. По результатам открытого европейского конкурса в качестве частного партнера проекта выступила германская фирма «Хохтиф АГ», разработавшая специальную модель финансирования ГЧП для аэропортов стран Центральной и Восточной Европы. Был сформирован консорциум (организационная форма временного объединения независимых предприятий и организаций, создаваемая для реализации проектов, в том числе инвестиционных, научно – технических, природоохранных и др.), в который на правах партнеров вошли малые и средние предприятия Польши и Германии. Частное финансирование обеспечивал консорциум банков, возглавляемый АО «Ситибанк». Получателем кредитов и государственным партнером проекта выступало агентство «Польские аэропорты PPL». Стоимость проекта составила 153,4 млн. евро, 80% его финансирования обеспечила частная сторона. Государственная польская авиакомпания LOT была включена в частное кредитное соглашение об использовании аэропорта. Работы завершились весьма успешно, и в дальнейшем генеральный подрядчик принял участие в проектах реконструкции на принципах ГЧП аэропортов городов Дюссельдорфа, Сиднея и Гамбурга. Еще одним примером эффективного и удачного использования ГЧП в реализации инфраструктурных проектов на основе частной финансовой инициативы наблюдается в Японии. Экономический спад в 1990-е годы (экономическая рецессия) заставил японские власти прибегнуть к английскому опыту, немного изменив концепцию и правила, и принятие соответствующей законодательной базы. С 1999 года вводится Закон о содействии развитию общественных проектов путем использования частного финансирования. Это стало поистине знаменательным событием, поскольку до этого за реализацию инфраструктур отвечало государство и государственные органы. Смысл всего заключался в привлечении частных инвестиций для строительства крупных государственных и социально значимых инфраструктурных объектов, когда бизнес сам осуществлял строительство государственного объекта за счет собственных средств. Компенсация расходов впоследствии осуществляется за счет платежей из бюджета, либо за счет доход с эксплуатации. Результатом этого стало бурное развитие проектов (к 2008 году – 333 проекта), опережающих показатели английской страны. Но нередки, как уже отмечалось выше, и неэффективные проекты ГЧП из-за просчетов со стороны государства. Так, в Чехии был реализован проблемный инфраструктурный проект. Частные инвестиции в этой стране привлекаются по британской модели частной финансовой инициативе (PFI). Опыт этой страны говорит о тех опасностях и проблемах, с которыми может столкнуться государственный партнер, имеющий недостаточный опыт и подготовку в реализации и применении партнерства. Итак, для сооружения отрезка автобана D47, протяженностью 80 км, частным предпринимателем был предложен весьма интересный и привлекательный на первый взгляд проект, на что он получил внеконкурсный подряд. Проблема собственно состояла в отсутствии достаточного опыта ГЧП и недооценки командой государственного партнера намерений частного подрядчика, который в свою очередь изначально не имел особого стремления в реализации проекта. В конечном итоге предложенная им структура финансирования сводилась к перекладыванию всех рисков на государство. И результатом было расторжение проекта, и выплата, ко всему прочему, значительной неустойки. Удачной моделью эффективного сочетания интересов публичного и частного партнеров признан проект по реконструкции крупнейшего аэропорта Германии во Франкфурте-на-Майне. Проект предполагал предварительную стадию приватизации – эмиссию акций, 29% которых были проданы на фондовой бирже. Держателями остальных акций стали земля Гессен(32,1%), город Франкфурт (20,5%) и государство (18,4%). Сформированное таким образом АО «Фрапорт» намеренно сохранило контроль публичных инвесторов. При этом АО является «частным» акционером других германских аэропортов, т.е. «частная» сторона партнерств в них представлена структурой с преимущественно государственным участием. В настоящее время денежные средства на развитие транспортной инфраструктуры осуществляется двумя путями: напрямую - для крупных проектов и опосредовано – через государственный фонд развития инфраструктуры. Таким образом, на базе вышеизложенного можно сделать выводы следующего характера:

1.  Отмечается существенная  разница между уровнем социально  – экономического развития и  приоритетными отраслями для  применения в них ГЧП – проектов;

2.  В любой стране  каждой подгруппы правительством  выбирается наиболее приоритетная  отрасль для реализации ГЧП  – проектов (в зависимости от  степени важности и возможности  реализации). К примеру, в Великобритании  и Италии, сделки ГЧП осуществлялись, в основном, в сфере строительства автомобильных и железных дорог;

3.  В большей степени  успешное взаимодействие интересов  государственной структуры и  частных представителей, а также  полнота ясности и предсказуемости  стратегии дальнейшего развития  страны;

4.  В каждой стране  созданы специализированные учреждения, несущие ответственность за осуществление  определенной деятельности в  масштабах страны. Например, в Великобритании  это «публичные корпорации», в  Японии это публичные или публично-правовые  предприятия (котэки кигё), в Швеции  право заниматься предпринимательством  получают органы исполнительной  власти;

5.  Широкая и упорядоченная  нормативная база, регулирующая  контрактные отношения в различных  отраслях и позволяющая наиболее  полно учесть разнообразие условий  функционирования различных сфер.

2.2 Практика внедрения  государственно-частного партнерства  в России: результаты и проблемы  развития. Проанализировав различные варианты взаимодействия бизнеса и власти в мировом масштабе, рассмотрим развитие и успехи взаимоотношений государственного и частного секторов в России. В жизни российской экономики сама возможность партнерских отношений между государством и бизнесом до начала текущего столетия казалась маловероятной. В советское время государство, при руководящей роли партии, исполняло роль строгого, но рачительного опекуна, заботящегося об ускорении роста, перестройки экономики и т.п., с развитием же либеральных реформ наметилась противоположная тенденция – освобождение экономики от прямого государственного вмешательства, доминировавшего в экономической стратегии, из-за слабости механизмов экономического регулирования в условиях спада во второй половине 90-х годов. Вследствие этого взаимовыгодное партнерство между государством и бизнесом было признано необходимым элементом государственной политики только в начале 2000-х гг., когда в экономической жизни страны стал насущным переход от экономики, основанной на эксплуатации сырьевых отраслей, к экономике знаний и развитию высоких технологий. В результате первостепенное значение приобрели вопросы, касающиеся четкого законодательного сопровождения развитию партнерства и определения самого понятия государственно-частного партнерства. Вопросы приобрели особую остроту при появлении признаков мирового финансового кризиса. В России законодательное определение государственно-частного партнерства появилось в 2005 году в разделах Гражданского кодекса, определяющих типы собственности, а также в положениях Конституции Российской Федерации о признании и защите форм собственности. Основные нормативные акты, принятые в 2005 году: 1)федеральные законы «О концессионных соглашениях», "Об особых экономических зонах в Российской Федерации". Согласно закону особой экономической зоной считается часть территории РФ, на которой действует особый режим предпринимательской деятельности: налоговый, таможенный, визовый и лицензионный. Далее закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (доля госзаказа для малого бизнеса 10-20%). Следует отметить, что частично проработан механизм взаимодействия между тройкой хозяйствующих субъектов — государством, бизнес - структурами и некоммерческими организациями — в недавно принятом Законе "Об автономных учреждениях". В нем, в частности, предусмотрено создание института наблюдательных советов, в которые входят представители исполнительных органов власти, бизнеса, некоммерческих организаций, а также независимые эксперты и ученые; 2)федеральные законы «О Банке развития», «О морских портах в РФ», «Об автомобильных дорогах». Также сформированы государственный Инвестиционный фонд, Венчурная компания и Банк развития. 3) постановление Правительства "О государственном учете результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ гражданского назначения".[13,с 11; 19, с18] Конкретными примерами в области взаимодействия между государством и бизнесом, безусловно, являются так называемые особые экономические зоны, которых в настоящий момент существует одиннадцать. А первая была организована в Республике Татарстан, в Елабуге, в декабре 2005 года. Ее формирование идет достаточно динамично: на территории в 20 квадратных километров завершилось строительство инфраструктуры первого комплекса, включающего административно-деловой центр, таможенный терминал, автомобильные дороги и инженерные сети. На сегодняшний день в качестве резидентов ОЭЗ "Алабуга" зарегистрировано пять компаний с общим объемом инвестиций более 330 миллионов долларов. Выпуск первой продукции одного из предприятий зоны — автомобиля "Фиат Дукато" — был запланирован на начало 2008 года.[19,с 18] . Положительный опыт в развитии государственно-частного партнерства накоплен в г. Санкт-Петербурге. 20 декабря 2006 г. Законодательное собрание города приняло Закон «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах», целями которых стали:

1)  реализация социально  значимых проектов в городе;

2)  привлечение инвестиций  частного сектора в экономику  Санкт-Петербурга;

3)  обеспечение эффективности  использования имущества, находящегося  в собственности Санкт-Петербурга;

4)  повышение качества  услуг, работ, предоставляемых потребителям.

Данный закон устанавливает порядок и правила передачи государственного имущества Санкт-Петербурга или прав на реализацию различных видов деятельности частному сектору. Он дает понять инвестору в какие проекты и на каких условиях город готов вступать в отношения государственно-частного партнерства. Подобных законов еще нет ни в одном субъекте Российской Федерации.[19,с 54-55]. Примеры реализации проектов в Российской Федерации и г. Санкт-Петербурге:

- 2002 г. были построены  Юго-Западные очистные сооружения (в этом случае право собственности  на объект по завершении строительства  получает специальная проектная  компания инвестора (СПК));

- скоростная автомагистраль  Москва - Санкт-Петербург (на основе  концессий);

- реализован проект Орловского  тоннеля под рекой Невой;

- проект реконструкции  и развития аэропорта «Пулково»;

- строительство, реконструкция  и эксплуатация станций очистки  сточных вод в Южном Бутово  и Зеленограде (Москва);

- реконструкция мусоросжигательного  завода № 3 в Москве.

В настоящее время иностранные инвесторы проявили существенный интерес в отношении российских государственно-частных проектов. В частности самой распространенной юридической фирмой в России и во всем миру является компания Allen and Overy, осуществляющей консультации правительств государств, спонсоров проектных компаний и их кредиторов

Примеры ГЧП проектов по России:

- автодорога М-1 «Беларусь», Москва – Минск;

- комплекс нефтехимических  заводов в г. Нижнекамск, Татарстан

- строительство школ в  Московской области

- проект «Надекс» - легкое  метро в Санкт – Петербурге;

Проанализировав имеющиеся данные по реализации российских ГЧП – проектов, обозначим основные успехи в данной области:

1.  политическая поддержка  развития инфраструктуры на условиях  ГЧП на всех уровнях;

2.  начало реализации  широкого круга проектов, стоимостью  свыше 1 млрд долларов за последние 10 лет;

3.  в рамках деятельности  Министерства транспорта и госкомпании  «Росавтодор» ведется планомерная  подготовка новых конкурсов на  объекты федеральной транспортной  инфраструктуры. В Удмуртии ведется  подготовка регионального концессионного  конкурса на строительство крупного  автомобильного моста;