Ответственность государственных гражданских служащих РФ

В отличие от дисциплинарных проступков, перечень дисциплинарных взысканий полностью устанавливается законодательством и не подлежит расширительному толкованию. В связи с этим следует согласиться с В.М. Манохиным, указывающим на недопустимость утверждения актов о дисциплинарной ответственности правительством, а не законодательным органом, если в них учреждаются санкции, до того законодательству неведомые19. К сожалению можно отметить, что в российском законодательстве нет нормативного акта, устанавливающего единый перечень дисциплинарных взысканий. В настоящее время в данной сфере основные дисциплинарные взыскания устанавливаются Федеральным законом "Об основах государственной службы в РФ" и законами о государственной службе субъектов Федерации, которые в этом плане, в основном дублируют предыдущие. В соответствии с п.1 ст.14 Федерального закона "Об основах государственной службы в РФ" на государственного служащего, совершившего должностной проступок, могут налагаться следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) строгий выговор; 4) предупреждение о неполном служебном соответствии; 5) увольнение. Необходимо отметить, что это перечень шире, чем предусмотренный ст. 135 КЗоТ РСФСР, так как включает в себя такую специфическую меру как предупреждение о неполном служебном соответствии. Так как в законе не установлен исчерпывающий перечень дисциплинарных проступков, соответственно нет и четких указаний - какое взыскание соответствует данному правонарушению. На практике это зачастую приводит к тому, что неугодный служащий может быть уволен за незначительный проступок, в то время как государственные служащие, постоянно злоупотребляющие своими полномочиями в том числе и в корыстных целях - отделываются выговорами. В данном случае представляется возможным использовать опыт Франции, постановление Госсовета которой от 9 июня 1978 г. обязывает суды, рассматривающие жалобы на наложение дисциплинарных взысканий, рассматривать не только правомерность применения взыскания, но и соответствие тяжести нарушения и наложенной санкции20.

Эмпирический материал показывает, что наиболее часто применяют дисциплинарные взыскания морального характера: выговор, строгий выговор. Многие авторы указывают, что применение данных мер далеко не всегда обеспечивает эффективность привлечения виновного лица к дисциплинарной ответственности21. В плане повышения эффективности предлагается лишать лицо, подвергшееся дисциплинарному взысканию на срок его действия поощрений материального и морального характера. Можно отметить, что такие меры уже устанавливаются действующим законодательством. В частности, п. 4 Указа Президента РФ "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" от 6 июня 1996 г. N 810 устанавливает, что должностные лица и работники федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, на которых наложено дисциплинарное взыскание не подлежат в течение года премированию, представлению к награждению государственными наградами (кроме особых случаев) и знаками отличия, повышению в должности или представлению для присвоения очередного квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания).

Достаточно слабое правовое регулирование имеет в Российской Федерации дисциплинарное производство, несмотря на то, что этот вопрос неоднократно поднимался многими теоретиками.

Круг субъектов дисциплинарного производства не ограничивается только правонарушителями и органами (должностными лицами), применявшими меры дисциплинарного воздействия. К ним также следует отнести законных представителей, свидетелей, экспертов и других лиц, участвующих в дисциплинарном производстве, в том числе и лиц, которые обеспечивают исполнение дисциплинарных взысканий (например, начальник гауптвахты при исполнении дисциплинарного ареста).

К сожалению, законодательство не закрепляет обстоятельств, исключающих дисциплинарное производство. К ним следовало бы отнести: 1) отсутствие события и состава дисциплинарного проступка; 2) невменяемость лица, совершившего противоправное действие или бездействие; 3) действие лица в состояния крайней необходимости; 4) издание акта, устраняющего применение дисциплинарного взыскания; 5) отмена акта, устанавливавшего дисциплинарную ответственность; 6) истечение сроков, предусмотренных для наложения дисциплинарного взыскания; 7) прекращение служебных отношений; 8) смерть лица, в отношении которого было начато дисциплинарное производство. Дисциплинарное производства распадается на ряд стадий: 1) дисциплинарное расследование, 2) рассмотрение дел о дисциплинарных проступках, 3) обжалование и опротестование решений по дисциплинарным делам и 4) исполнение решении о применении мер дисциплинарного воздействий.

Дисциплинарное производство можно подразделить на обычное и особое, предусмотренное для отдельных категорий работников государственного аппарата (судьи, прокуроры н др.)23.

В перспективе многие эти вопросы могли бы быть урегулированы Федеральным законом "О дисциплинарной ответственности" или даже Дисциплинарным кодексом, на необходимость принятия которого указывают многие ученые24. В нем могли бы найти отражение такие вопросы как: соотношение дисциплинарных взысканий с другими видами юридической ответственности; установление исчерпывающего перечня мер дисциплинарного воздействия; список обстоятельств, освобождающих от дисциплинарной ответственности, смягчающих или усиливающих ее; перечень органов и лиц дисциплинарной юрисдикции; стадии дисциплинарного производства и др. Принятие его, однако, возможно лишь в отдаленной перспективе.

2 Административная ответственность государственных служащих

            Государственные служащие в основной массе несут административную ответственность на общих основаниях с рядовыми гражданами. Федеральный закон "Об основах государственной службы в Российской Федерации" закрепляет административную ответственность служащих за действия или бездействия, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан (ст. 14 п. 5). Вместе с тем можно выделить особую категорию государственных служащих, несущих административную ответственность в повышенном размере - должностные лица. Ответственность именно должностных лиц занимает видное место в институте административной ответственности. В действующем на данный момент Кодексе об административных правонарушениях должностные лица в качестве спецсубъекта выделены более чем в ста статьях. Исходя из этого в данной курсовой работе будет, в основном, рассмотрена административная ответственность должностных лиц государственной службы.

Рассмотрим, прежде всего, вопрос об основаниях административной ответственности государственных служащих. Традиционно выделяют разделение оснований административной ответственности на два вида: нормативное и фактическое. За последние годы в российском законодательстве произошли две существенных перемены, связанные с установлением нормативных оснований административной ответственности.

Первым было принятие в 1993 году Конституции РФ, п.1 ст. 72 которой административное законодательство было отнесено в совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Таким образом, нормы об административной ответственности на территории отдельных субъектов РФ начали устанавливаться представительными органами самих субъектов. Существенные недостатки Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, коллизии между нормами Кодекса и положениями Федеративного договора, подписанного до вступления в действие Конституции Российской Федерации и предусматривавшего принятие Федеральных Основ по предметам совместного ведения, способствовали активизации законотворчества субъектов Федерации в сфере установления административной ответственности.

Прежде всего, это проявилось в установлении собственных санкций, причем не только штрафных, которые зачастую н несколько раз превышают размеры, установленные Кодексом РСФСР об административных правонарушениях. Например, Указом Президиума Верховного Совета Республики Башкортостан "Об усилении административной ответственности за нарушение общественного порядка" от 21 сентября 1993 г. максимальный размер штрафа, налагаемого за мелкие хулиганство, был увеличен в 20 раз, а максимальный срок административного ареста за данное нарушение - в 2 раза.

Нормативные акты субъектов Российской Федерации содержат и новые составы административных правонарушений. Имеются также случаи изменения законодательными актами субъектов Российской Федерации административно-юрисдикционной подведомственности дел об отдельных видах административных правонарушений, встречаются и пробелы в определении данной подведомственности25.

Оценка сложившейся ситуации позволяет прийти к следующим выводам. Действующая редакция Кодекса РСФСР об административных правонарушениях не учитывает изменившегося правового статуса субъектов Российской Федерации и нуждается в радикальном пересмотре. В свою очередь законодательные акты субъектов Федерации должны быть приведены в соответствие с федеральными законами.

Вторую перемену многие ученые зачастую связывают с принятием Таможенного кодекса Российской Федерации в котором нормы административной ответственности за таможенные правонарушения были выделены из Кодекса об административных правонарушениях. Другие считают, что это не совсем верно - принятие Таможенного кодекса было лишь наиболее заметным проявлением сложившейся за годы реформ тенденции "расплывания" норм об административной ответственности за пределы КоАПа. В результате всех этих изменений институт административной ответственности претерпел существенные изменения в сторону усложнения и противоречивости отдельных его норм друг другу. Выходом в сложившейся ситуации должно послужить принятие нового Кодекса РФ об административных правонарушениях, проект которого рассматривается сейчас Государственной Думой. По мнению разработчиков проекта Кодекс об административных правонарушениях должен устанавливать общие принципы применения административной ответственности на территории Российской Федерации, в соответствии с которыми должны разрабатываться акты об административной ответственности субъектов РФ. Что касается растаскивания норм об административной ответственности по иным законам, то первоначально проект КоАП допускал лишь одно исключение: ст.1 устанавливала, что административная ответственность за таможенные правонарушения устанавливается Таможенным кодексом Российской Федерации. Но и такая редакция вызвала обоснованные возражения Президента Российской Федерации, который указал, что административная ответственность на территории Российской Федерации устанавливается только Кодексом об административных правонарушениях без всяких исключений26.

Фактическим основанием административной ответственности должностных лиц государственной службы, согласно ст. 15 КоАП, являются административные правонарушения, связанные с несоблюдением установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности. Для характеристики особенностей административной ответственности именно должностных лиц представляется возможным использование предложенного Е.И. Марковой термина "должностной административный проступок", который, очевидно, является разновидностью административного правонарушения и основанием административной ответственности должностных лиц27. Можно выделить три разновидности административных правонарушений, совершаемых должностными лицами: 1) прямое нарушение правил; 2) дача незаконных указаний подчиненным; 3) отсутствие контроля за действиями работников, повлекшее нарушение правил. Вторая и третья разновидность, очевидно, являются специфическими именно для должностных лиц. Анализ практики органов административной юрисдикции показывает, что должностные лица чаще всего нарушают нормы обязывающего характера, что выражается в необеспечении их выполнения28.

Анализируя понятие административного правонарушения, данное в ст. 10 КоАП РСФСР, выделяют обязательные признаки, присущие любому из них, в том числе и совершаемому в сфере государственной службы. Это - общественная вредность, противоправность, виновность и наказуемость. Особенность административных правонарушений заключается в том, что большинство административных проступков не влечет конкретных, реальных вредных последствий, а содержит лишь возможность их наступления. Многие правонарушения в данной сфере являются нарушениями общеобязательных правил (техники безопасности, противопожарной безопасности, санитарии и др.), установленных в целях предупреждения вредных последствий. Поэтому нарушение или несоблюдение этих правил влечет применение мер административной ответственности даже тогда, когда нет конкретных вредных последствий29.

Большое распространение имеет точка зрения, что необходимым признаком любого правонарушения является общественная опасность, впервые высказанная М.Д. Шаргородским. Данная точка зрения поддерживается как в общетеоретических работах, так и в работах ученых-администратнвистов: И.А.Галагана, М.И. Еропкина, Е.В. Додина, Л.В. Коваль, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, Б.Д. Сорокина, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, В.В. Цветкова, А.И. Щербака и др. Наряду с этим мнением существует и другое, согласно которому административные проступки хотя и наносят тот или иной вред обществу, но в отличие от преступлений не имеют общественно опасного характера, так как не угрожают важнейшим условиям существования и развития общественного и государственного строя. Эту позицию в разное время защищали А.М. Васильев, В.А. Власов, С.А. Голунский, А.П. Клюшниченко, О.Э. Лейст, Г.И. Петров, И.С. Самощенко, М.А. Шнейдер, О.М. Якуба, А.Ю. Якимов и др. Все таки наиболее точной представляется своего рода промежуточная позиция, сформулированная Д.Н. Бахрахом: "Проступки могут быть общественно опасными, а могут и не быть. Но их качественная особенность состоит в том, что она являются вредными для общества, вредными для социалистических общественных отношений"30.

Обязательные и сопутствующие признаки, а также обстоятельства, характеризующие административное правонарушение, формируют его состав. Все признаки (элементы) состава административного правонарушения принято подразделять на четыре группы, характеризующие объект, объективную сторону, субъект и субъективную сторону проступка.

Объектом административного правонарушения в сфере государственной службы являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственной деятельности и охраняемые административно-правовыми нормами. Необходимо отметить, что посягательство на общественное отношение происходит посредством воздействия на определенный его элемент: субъектов отношения, предмет отношения, саму деятельность, составляющую содержание отношения или саму норму.

Объективную сторону административного правонарушения в сфере государственной службы составляет совокупность признаков, которые характеризуют внешнее проявление противоправного деяния, посягающего на охраняемый законом объект. К объективной стороне относятся само противоправное деяние (действие или бездействие), его вредоносный результат, причинная связь между деянием и результатом, место, время, способ, средства и орудия совершения правонарушения. Любое административное правонарушение представляет собой волевой акт (деяние), который проявляется в двух формах: действие - активное поведение субъекта, нарушающее правовые запреты; бездействие - его пассивное поведение, выражающиеся в невыполнении правовых предписаний. Особенность административных правонарушений должностных лиц состоит в том, что большинство из них совершается путем бездействия, т.е. невыполнения той или иной должностной обязанности.

Субъектами административной ответственности в целом могут выступать как физические, так и юридические лица. В советском законодательстве организации признавались субъектами административной ответственности лишь до 21 июня 1961 года, когда был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР "О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке"31, который отменил наложение в административном порядке штрафа на учреждения, предприятия и организации и запретил уплату наложенных на должностных лиц штрафов за счет предприятий, учреждений и организаций, в которых работают указанные должностные лица. Это было вызвано стремлением законодателя прекратить практику перекачивания денежных средств со счетов одних бюджетных организаций на счета других в виде штрафов. Данный Указ послужил сигналом к тому, что большинство ученых-административистов стали отрицать возможность коллективного субъекта административного правонарушения и ответственности. Однако развитие экономических отношений в нашей стране привело к возникновению независимых от государства многочисленных юридических лиц и прежде всего коммерческих организаций, что вновь сделало целесообразным применение административных штрафов к организациям. В настоящее время наличие юридических лиц как субъектов административной ответственности признается всеми без исключения юристами.