Местное самуправление в зарубежных странах

Система местного самоуправления Канады определяется административно-территориальным  делением каждой провинции. В административном отношении канадские провинции  поделены на графства. Последние в  свою очередь делятся на тауншипы и приходы. Несмотря на предпринимавшиеся в послевоенное время попытки осуществить единообразие в названиях и выработать единые критерии в формировании административных единиц, все-таки сохраняется их значительная неоднородность. Прежде всего, сохраняется традиционное деление на "городские" и "сельские" единицы. Наряду с этим в Восточных провинциях (Нью-Брансуик, Новая Шотландия) наиболее крупные административно-территориальные образования (сельские) имеют наименования графств, а на Западе (Британская Колумбия) подобные образования называются сельскими округами. В провинции Альберта одновременно употребляют оба названия: графство и округ. Менее крупные административные единицы именуются соответственно тауншипами и приходами. В Квебеке, например, встречаются оба названия: тауншипы и приходы. Однако, независимо от типа органов местного самоуправления, их в Канаде принято называть муниципальными.

В Канаде значительное распространение  получили специальные округа. В отличие  от рассмотренных выше органов местного самоуправления, обладающих общей (универсальной) компетенцией, специальные округа осуществляют руководство в конкретных узких  направлениях: школьные округа, специальные  округа по управлению полицией, здравоохранением, водоснабжением и т.д. Кроме того, специальные округа не имеют самостоятельных  источников финансирования, и средства на выполнение своих полномочий получают в виде субсидий от провинциальных и муниципальных органов общей  компетенции и, таким образом, попадают под жесткий административный контроль последних. Иногда в качестве источника  финансирования выступают добровольные пожертвования граждан и организаций  или же сборы, взимаемые в обслуживаемой  зоне. Это позволяет несколько  уменьшить бремя контроля, однако не может служить постоянным источником средств ввиду нерегулярности пожертвований и непопулярности сборов как таковых вообще.

Глава 3.Зарубежный опыт организации местного самоуправления

3.1.

 

С учетом специфики отдельных  государств, религиозных и демографических особенностей в мире сформировались различные системы местного самоуправления. В западных странах наибольшее распространение получили англосаксонская и французская (континентальная) модели.

Англосаксонская модель (Англия, США, Канада, Австралия и некоторые  другие страны) характеризуется четким законодательным закреплением перечня муниципальных полномочий. В рамках этих полномочий органы местного самоуправления действуют самостоятельно, представители государства на местах отсутствуют. Однако есть определенные вопросы, которые органы местного самоуправления обязаны согласовывать с государственными органами и которые могут быть предметом контроля со стороны государства.

Французская модель характеризуется  высокоразвитой системой административного контроля государства над деятельностью местного самоуправления. Государственные чиновники на местах - префекты и комиссары имеют право контролировать, одобрять, отменять, приостанавливать решения органов местного самоуправления, инициировать отставку должностных лиц. Реформа 1982 года во Франции несколько ослабила власть префектов, но в целом система государственного контроля сохранилась.

Системы местного самоуправления в Германии, Австрии, Бельгии и  других странах отличаются своими особенностями и содержат в разных пропорциях элементы англосаксонской и французской моделей.

Особой спецификой отличается организация местного самоуправления в федеративных государствах. Там, как правило, представителем государства по отношению к местному самоуправлению выступает не федеральная власть, а власть провинции, штата, земли и т.д. В Конституции США вообще нет упоминания о местном самоуправлении, все его правовое регулирование осуществляется на уровне штата. Тем не менее органы местного самоуправления могут по определенным вопросам обращаться к федеральным властям (например, по вопросам участия в федеральных программах, получения федеральных грантов и т.п.).

 

 

Зарубежный и отечественный  опыт организации

муниципальной власти

Для оценки способов формирования и компетенции органов местного

самоуправления в России целесообразно рассмотреть зарубежную практику. Существует

множество организационных  форм и моделей местного самоуправления с различными

схемами формирования органов  местного самоуправления и разграничения  полномочий

между ними. Однако общим  является сочетание трех основных элементов:

представительного органа, местной администрации и высшего  должностного лица.

Различие между моделями обусловлено распределением полномочий между этими

элементами, численностью населения  муниципального образования, размером его

территории, объемом и  сложностью решаемых вопросов, социально-политической

ситуацией и множеством других факторов.

 

1. Форма "совет-мэр", или форма со слабым мэром.  Население избирает совет,

которому принадлежит вся муниципальная власть. Он избирает мэра (часто из своего

состава) и назначает чиновников либо согласовывает назначения, производимые мэром.

2. Форма "мэр-совет", или форма с сильным мэром.  Мэр и совет избираются

населением независимо друг от друга. Мэр наделяется большими полномочиями.

Назначение муниципальных  служащих производится им самостоятельно, хотя для

некоторых должностных лиц  может предусматриваться согласование с советом.

 

Последний не может просто отстранить мэра от должности, хотя существуют разные

процедуры импичмента. Как  правило, мэру предоставляется право  отлагательного вето на

решения совета, который  может преодолеть его квалифицированным  большинством

голосов (обычно 2/3).

3. Форма "совет-управляющий". Избранный населением совет нанимает  на работу

(обычно по контракту)  профессионального менеджера, самостоятельно  управляющего

городским хозяйством. Последний  подотчетен совету, который может  расторгнуть

контракт, если управляющий  не справляется со своими обязанностями.

4. Комиссия. Население избирает  комиссию (комиссионеров), осуществляющую  и

представительные, и исполнительные функции. Эта форма типична для  американских

графств (округов).

5. Комбинированная форма,  при которой есть и мэр, и  управляющий. Соотношение

полномочий между ними может быть различным.

В Германии сложились 4 основные организационные формы местного

самоуправления.

1. Южногерманская. Населением избираются общинный совет (представительный

орган) и бургомистр (глава  исполнительной власти), который по должности является и

председателем совета.

2. Магистратная. Население избирает представительный орган и отдельно правление

общины - магистрат (коллегиальный  исполнительный орган), возглавляемый

бургомистром.

3. Бургомистерская. Бургомистр  избирается советом общины из  своего состава,

руководит и советом, и  администрацией.

4. Северогерманская. Бургомистром  является председатель совета  общины, отдельно

избирается глава администрации (директор или городской голова).

В Бельгии, например, бургомистр избирается из числа членов коммунального  совета,

но его кандидатура  утверждается королем. Однако все возможные  комбинации в

конечном итоге сводятся к сочетаниям, приведенным выше.

В России на начало XXI века в  соответствии с Федеральным законом 1995 года

сложились две основных модели организационных структур местного самоуправления.

1. Модель с сильным  мэром, когда глава муниципального  образования (мэр) и

представительный орган (совет) избираются населением независимо друг от друга. При

этом мэр мог возглавлять и совет, и администрацию одновременно либо только

администрацию. В последнем  случае совет из своего состава избирает председателя.

Применение подобной модели обеспечивает сильное политическое и административное

руководство муниципальным  образованием, особенно в случаях, когда  мэр возглавляет и

совет, и администрацию. Однако ее реализация привела к ряду негативных последствий в

форме доминирования исполнительной власти, сокращения численности

представительного органа местного самоуправления, сужения его компетенции, снижения

эффективности контроля над  исполнительными органами.

2. Модель со слабым  мэром, избираемым советом из  своего состава. При этом мэр

возглавлял и совет, и  администрацию. Мэр подконтролен и  подотчетен совету, пределы

его самостоятельности в  руководстве ограничены решениями  совета. Недостатком модели

является распыление ответственности  и властных полномочий, слабость руководства. К

тому же из числа избранных  депутатов совета может не найтись  человека, отвечающего

квалификационным требованиям  к главе администрации.

Модель с наемным главой администрации в России использовалась крайне редко и

совсем не использовалась комиссионная форма.

Модели организации местной  власти

по Федеральному закону 2003 года

 

С учетом недостатков организационных  структур местного самоуправления,

сформированных в соответствии с Федеральным законом 1995 года, и перехода на

двухзвенную систему муниципальных  образований, в Федеральном законе 2003 года

предусмотрен ряд существенных изменений в порядке формирования, структуре и

полномочиях отдельных органов местного самоуправления.

Прежде всего, наличие  в муниципальном образовании  представительного органа,

главы муниципального образования  и местной администрации стало  обязательным, тогда

как по Федеральному закону 1995 года обязательным было только наличие

представительного органа. Закрепление правового статуса  администрации позволит

урегулировать взаимоотношения  исполнительных органов как с  представительными

органами местного самоуправления, так и с исполнительными органами государственной

власти субъекта РФ, а  также весь бюджетный процесс, предусмотренный  Бюджетным

кодексом РФ.

В Федеральном законе 2003 года существенно изменен статус главы

муниципального образования. В соответствии с уставом муниципального образования он:

- избирается на муниципальных  выборах либо представительным  органом

муниципального образования  из своего состава;

- в случае избрания  на муниципальных выборах входит  в состав представительного

органа муниципального образования  с правом решающего голоса и является его

председателем либо возглавляет  местную администрацию;

- в случае избрания  представительным органом муниципального  образования

является председателем  представительного органа муниципального образования;

- не может быть одновременно  председателем представительного  органа

муниципального образования  и главой местной администрации (за исключением

поселений с численностью жителей менее 1 тысячи человек).

Реализация этих положений  позволяет использовать следующие  модели построения

муниципальной власти.

Первый вариант. Глава  муниципального образования избирается населением и

возглавляет местную администрацию. Работу представительного органа организует

избираемый из числа депутатов  председатель.

Второй вариант. Глава  муниципального образования избирается населением и

возглавляет представительный орган местного самоуправления. Руководство  местной

администрацией возлагается  на управляющего, нанимаемого по контракту  на конкурсной

основе.

Третий вариант. Глава  муниципального образования избирается из состава

представительного органа местного самоуправления, а местную администрацию

возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе.

В условиях двухуровневой  системы муниципальных образований  в Федеральном

законе 2003 года введены варианты формирования представительного органа

муниципального района. Он может:

- состоять из глав поселений,  входящих в состав муниципального  района, и из

депутатов представительных органов соответствующих поселений, избираемых ими из

своего состава в соответствии с равной (независимо от численности  населения поселений)

нормой представительства;

- избираться на муниципальных  выборах, причем число депутатов,  избираемых от

одного поселения, не может  превышать 2/5 от установленной численности