Этапы реформирования системы госуправления

Не менее яркими фигурами представлен и второй эшелон управленцев - Ф.Дунаевский, Н.Витке, П.Керженцев, А.Журавский, О.Ерманский, если к ним вообще применимо понятие «второго эшелона». Они проводили серьезные научные исследования, публиковали книги и статьи, возглавляли институты и комитеты, выступали пропагандистами нового стиля управления. Сюда можно причислить таких крупных психологов, занимающихся изучением профессионального отбора и человеческого фактора. Это В.Бехтерев, А.Кларк, А.Лурия. Практическими проблемами управления вплотную занимались видные политические деятели - В.Куйбышев, Н.Бухарин, Ф.Дзержинский.

Таким образом, можно говорить о том, что зарождение науки управления приобрело в 20-е годы широкий общественно-политический резонанс.

 

 

2.2 Дореформенная парадигма управления социалистическим производством

Концепция управления, определявшая развитие теории и практики управления социалистическим производством в течение семи десятков лет, сформировалась под воздействием марксистской парадигмы экономического развития. Экономическим фундаментом справедливого распределения по результатам труда выступала общественная собственность на средства производства. План становился главным регулятором производства.

«Интерпретация этой парадигмы в процессе построения социализма привела к созданию политизированной экономической теории, обосновывавшей необходимость концентрации производства, его монополизации на государственных предприятиях, закрытость народнохозяйственного комплекса страны.¹³»

В соответствии с этим управленческая наука концентрировала внимание на: формировании принципов централизованного управления; разработке методов прямого управления предприятиями со стороны государства; обосновании приоритета народнохозяйственных интересов; определении границ и содержания хозяйственной самостоятельности предприятий; формировании оптимальной системы распределения и связей между предприятиями.

Во второй половине 20 века в отечественной науке управления проводились активные поиски объективных основ управления социалистическим производством, что привело к формулированию ряда законов и закономерностей управления. В то же время управление экономикой строилось по типу одной большой фабрики с подразделениями и филиалами по всей огромной территории страны. Это неизбежно приводило к бюрократизации и усиливало командно-административный характер системы управления, в конечном счете - снижало эффективность развития.

 

2.3 Новая парадигма управления в условиях переходного периода

Крутой поворот в истории развития нашей страны от социалистического хозяйства к экономике рыночно-предпринимательского типа означает в то же время необходимость разработки новых подходов и взглядов на систему управления. Реформы, проводимые в нашей стране, позволят, наряду с решением социальных и экономических проблем, интегрировать народное хозяйство Российской Федерации в мировую экономику и занять в ней конкурентоспособное место.

Для этого должны быть соблюдены, по крайней мере два условия: реформы должны, во-первых, учитывать цели реформирования, особенности предшествующего развития и современного состояния экономики и управления; во-вторых, в их основу должно быть положено фундаментальное знание современных принципов и механизмов управления, принятых в мировом сообществе. Рассмотрим кратко основные положения новой парадигмы управления, сформулированной для переходных условий Российской Федерации.

«Децентрализация системы управления, проводимая в процессе реформирования, не предполагает полного отказа от государственного регулирования социально-экономических процессов, протекающих на уровне организаций и предприятий. Движение к рынку -- это сложный процесс, непременным и активным участником которого должно быть государство.¹⁴»

Рынок не способен решить многих проблем, связанных с нуждами всего общества, социальным единством страны, проведением фундаментальных научных исследований, долгосрочных целевых программ и т.д.

Государственное управление в настоящее время понимается как сфера практической деятельности по решению проблем государственной организации и регулирования общественной жизни. Роль государства состоит в том, что оно должно устанавливать и охранять общие правила функционирования рынка, используя законодательство, государственные заказы, лицензирование экспорта и импорта, установление кредитных ставок, различные формы контроля рационального использования природных ресурсов и т. п.

На государство возлагается задача заполнения внерыночных зон хозяйствования. Здесь в первую очередь имеются в виду: экологическая безопасность, социально-экономические права человека, перераспределение доходов, ликвидация структурных и региональных диспропорций, развитие эффективных международных экономических отношений. Именно таким путем государство регулирует спрос и предложение на макроуровне, не ограничивая действие механизма саморегулирования на уровне организаций.

Роль государства по отношению к отечественным предприятиям и зарубежному бизнесу должна быть разной. Оно обязано защищать интересы российских компаний за рубежом, где им приходится конкурировать с иностранными компаниями. Внутри страны государство должно выступать в качестве коммерческого партнера, который оплачивает все, что покупает, из налоговых сборов. «Переход к полицентрической системе хозяйствования должен обеспечить повышение роли самоуправления на всех уровнях. Центры хозяйствования все больше перемещаются в регионы, экономическая самостоятельность которых в переходный период должна расти. С одной стороны, это приводит к увеличению количества и сложности задач, решаемых в регионах, с другой - существенно повышает роль координации общих усилий на уровне управления народным хозяйством в целом. Только так обеспечивается управляемость экономики страны в целом.¹⁵»

Важным положением новой парадигмы является установка на сочетание рыночных и административных методов управления предприятиями государственного сектора. Государственный сектор экономики сокращается за счет расширения сферы рыночного предпринимательства, приватизации и акционирования. Однако на его долю приходится существенная часть внутреннего валового продукта страны, что повышает значение эффективного хозяйствования. Оно достигается на базе комбинирования рыночных и административных методов.

«Концепция управления организациями негосударственного сектора как открытыми, социально ориентированными системами означает решительный поворот к рынку и потребителю. Каждая организация, функционирующая в рыночной среде, должна самостоятельно решать вопросы не только внутренней организации, но и всей совокупности связей с внешней средой.¹⁶»

Таким образом, к числу основных направлений теоретических обобщений и разработок, получивших распространение в России, относятся:

-Реинжиниринг - перестройка на современной информационной и технологической основе организации производства и управления.

-Системотехника - прикладная наука, исследующая задачи реального создания сложных управляющих систем (в первую очередь в экономике), а также сложных справочно-информационных систем.

-Ситуационное управление - метод решения сложных задач, оперативного управления, заключающийся в принятии управленческих решений по мере возникновения проблем в соответствии со складывающейся экономической ситуацией.

-Концепция внутренних рынков объединений и корпораций (организационных рынков), работающих на конкурсной основе.

-Теория альянсов -- ассоциативные формы организации и управления.

-Развитие и использование интеллектуальных ресурсов.

-Проблемы доверия к управленческому аппарату, к принимаемым этим аппаратом решениям.

-Постановка и решение задач управления персоналом.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 3. Проблемы и перспективы повышения эффективности государственного управления

 

3.1 Первый этап реализации административной реформы (2005 - 2007 гг.)

К 2005 году идеология и концептуальные положения административной реформы были в целом сформулированы. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2005 год недостаточная эффективность государственного аппарата и несоответствие количества его полномочий качеству власти были названы "основным препятствием на пути экономических реформ". В связи с этим приоритетными задачами развития государственного управления были объявлены: значительное сокращение функций органов исполнительной власти; изменение их системы и структуры; совершенствование управленческих процедур и судебных механизмов разрешения споров между властью и обществом (создание административной юстиции). Главной целью первого этапа административной реформы стало, прежде всего, преодоление вышеуказанных недостатков.

Начало практических действий первого этапа реформы обозначил Указ Президента РФ от 23 июля 2005 г. № 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2005-2006 годах". В этом Указе были сформулированы следующие пять главных задач административной реформы:

Ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования.

Исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти.

Развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики.

Организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам.

Завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Решение указанных задач было возложено на Правительственную комиссию по проведению административной реформы, образованную постановлением Правительства РФ от 31 июля 2005 г. № 451.

В соответствии с Положением Правительственная комиссия стала координационным органом Правительства РФ по обеспечению реализации приоритетных направлений административной реформы. На нее возложено предварительное рассмотрение федеральных законов, других нормативных правовых актов и предложений по вопросам, касающимся пяти главных задач административной реформы, определенных в Указе Президента РФ № 824. Распоряжением Правительства РФ от 21 мая 2006 года №682-р при Правительственной комиссии были созданы соответствующие рабочие группы.

Параллельно, в целях совершенствования государственного управления, в соответствии с Указом Президента РФ от 16 июля 2006 года №910 "О мерах по совершенствованию государственного управления", была образована Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, которая стала постоянно действующим консультативным органом. При этой Комиссии образованы три межведомственных рабочих группы по основным вопросам административной реформы.

Исходным "предреформационным" действием стала произведенная Правительственной комиссией ревизия и корректировка функционального пространства исполнительной власти. Задачи, которые решались в процессе анализа, оценки и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти, состояли в том, чтобы на более веских основаниях: избавить аппарат от старых функций, взятых из прошлого; четко разграничить функции между федеральными органами исполнительной власти, исключив их дублирование, параллелизм и "провисание"; упразднить ненужные структурные подразделения и/или органы в целом. Тем самым предполагалось, что удастся наконец "пресечь" бесконечную реорганизацию государственного аппарата, рационально реализовать принцип "трех определений" в организации исполнительного аппарата: "функции, структура, штаты" - и приступить к осуществлению эффективного государственного управления.

В период с января по август 2005 г. оценкой своих функций занимались сами федеральные органы исполнительной власти в порядке обновления собственных положений. В рамках данной работы по текстам положений Правительство РФ упразднило 22 функции и по-новому определило содержание 16 функций государственного регулирования.

Дальнейшая ревизия функций федеральных органов исполнительной власти проводилась уже Правительственной комиссией по проведению административной реформы. В ходе анализа были выявлены группы функций, которые было предложено упразднить либо передать саморегулируемым организациям, либо по-новому определить их содержание. Всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными - 1468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868. Таким образом, число функций федеральной исполнительной власти было сокращено на 25%, а в оставшейся части примерно такую же долю функций следовало пересмотреть или уточнить.

Логическим следствием упорядочения функций государственного управления стало кардинальное обновление структуры федеральной исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2006 г. № 314 "О системе и структуре органов исполнительной власти" функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию были сосредоточены в федеральных министерствах, функции контроля и надзора - в федеральных службах, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом - в федеральных агентствах. Указом Президента РФ от 20 мая 2006 г. № 649 установлено, что функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, определяются указом Президента Российской Федерации, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, - постановлением Правительства Российской Федерации.

В соответствии с Указом № 314 было создано 14 министерств (в том числе 5 подведомственных Президенту РФ), которым были подведомственны 27 служб (в том числе 7 - министерствам в ведении Президента РФ) и 26 агентств (в том числе одно - подведомственное министерству в ведении Президента РФ). Непосредственно (то есть без вхождения ни в одну управленческую структуру с каким-либо министерством) в ведении Президента РФ находились 5 служб и 2 агентства, в ведении Правительства РФ - две службы. Таким образом, общее число федеральных служб составляло 34, федеральных агентств - 28, а всего федеральных органов исполнительной власти - 76.

Сформированный первичный состав федеральных органов исполнительной власти оказался недостаточно сбалансированным и уже в ближайшие месяцы Президентом РФ в эту систему органов были внесены оперативные уточнения. Так, Указом от 20 мая 2006 г. № 649 одно из министерств было разделено на два, были образованы две новых службы и два новых агентства, две из ранее созданных служб были объединены в одну, а три службы и агентства преобразованы (в том числе одна из служб - в агентство). Указом от 13 сентября 2006 г. № 1168 "О Министерстве регионального развития Российской Федерации" было создано новое федеральное министерство в ведении Правительства РФ. Указом от 11 октября 2006 г. № 1304 "О Федеральном медико-биологическом агентстве" было создано новое федеральное агентство, подведомственное министерству в ведении Правительства РФ. Указом от 18 ноября 2006 г. № 1453 "О Федеральном агентстве по туризму и Федеральном агентстве по физической культуре и спорту" было создано новое федеральное агентство, подведомственное Правительству РФ, а Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму преобразовано в Федеральное агентство по физической культуре и спорту и передано из ведения Министерства здравоохранения и социального развития непосредственно в ведение Правительства РФ. Указом от 1 декабря 2006 г. № 1487 "О Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству" данное агентство было передано из ведения Министерства промышленности и энергетики в ведение Министерства регионального развития.