Государственные органы

Государственные органы

Бундестаг — это законодательный орган Федерации. Отечественная юридическая наука считает Бундестаг одной из палат германского парламента (другой является Бундесрат). Эта точка зрения не разделяется большинством немецких юристов, которые считают, что только Бундестаг можно именовать парламентом, так как только он представляет немецкий народ как единое целое.

Бундестаг состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщих, равных, прямых, свободных выборов при тайном голосовании сроком на 4 года. Основной закон ФРГ не содержит подробных постановлений об избирательной системе. Она устанавливается текущим законодательством. В настоящее время порядок выборов в Бундестаг определяется Избирательным законом от 1 сентября 1975 г. с последующими изменениями. Право избирать предоставляется гражданам, достигшим 18 лет и проживающим на территории Федерации не менее 3 месяцев. Право быть избранным имеют лица, достигшие 18 лет, состоящие не менее 1 года в гражданстве ФРГ и не лишенные активного избирательного права.

Избирательный закон устанавливает определенное число депутатов Бундестага — 656 (на практике их всегда больше в силу особенностей германской избирательной системы, о чем будет сказано ниже; например, в 1997 г. их было 672). Депутаты обладают свободным мандатом, иммунитетом и индемнитетом (последние в сравнении с российскими несколько ограничены).

При выборах депутатов Бундестага применяется смешанная система — так называемая "персонализированная пропорциональная".  Половина депутатов Бундестага (328) избирается в избирательных округах, по одному депутату от каждого округа. Другая половина избирается по так называемым земельным спискам партий.

Каждый избиратель на выборах в Бундестаг имеет два голоса. Первый голос он подает за кандидата в депутаты в избирательном округе, второй голос — за земельный список кандидатов одной из партий. Оба голоса могут подаваться независимо друг от друга: избиратель вправе отдать свой "первый" голос кандидату от одной партии, а "второй" — земельному списку кандидатов от другой партии.

В избирательном округе избранным считается тот кандидат, который получил больше голосов, чем другие (мажоритарная система относительного большинства). Остальные 328 мест заполняются кандидатами из земельных списков партий.

Для определения количества мандатов, полученных партийным списком, с 1985 г. применяется система подсчета по методу Хэйра-Нимейера. Для этого все "вторые" голоса, поданные за список определенной партии, умножаются на общее количество мест, подлежащих распределению. Затем полученное кратное делится на общее количество всех "вторых" голосов, поданных за все партийные списки. Каждый партийный список получает столько мест, сколько полных чисел в результате он получит. Оставшиеся свободные места распределяются по порядку наибольших долей чисел (после запятой), которые при таком подсчете приходятся на тот или иной список.

Непосредственное руководство деятельностью Бундестага осуществляет его председатель (официально он именуется президентом). Он избирается из числа депутатов на весь срок легислатуры и не может быть отозван со своего поста. По сложившейся традиции председателем Бундестага избирается представитель крупнейшей фракции. Одновременно с ним избираются заместители — соответственно числу фракций, представленных в Бундестаге, а также несколько секретарей. Вместе они образуют президиум палаты, который, однако, никаких функций как коллегиальный орган не осуществляет. Напротив, Совет старейшин является важным органом Бундестага. Он состоит из председателя, вице-председателей и 24 членов, назначаемых фракциями пропорционально их численности. В задачи Совета входит согласование между фракциями численности комитетов Бундестага, распределение в них мест между фракциями, назначение председателей комитетов и их заместителей. Кроме того, Совет старейшин согласовывает повестку дня ближайших заседаний Бундестага и план его заседаний на более длительный срок. Совет старейшин принимает проект бюджета Бундестага, выносит решения по его внутренним делам.

Депутаты, являющиеся членами одной и той же партии, образуют партийную фракцию Бундестага (объединенная фракция состоит из двух групп депутатов — ХДС и ХСС, причем последняя пользуется относительной самостоятельностью внутри фракции). Фракцию может создать только такая группа депутатов, которая насчитывает не менее 5% от общего числа депутатов. Фракции не являются официальными органами Бундестага, но играют большую роль в его работе. Они рассматривают основные вопросы перед их обсуждением на пленарных заседаниях палаты, формулируют законодательную политику партии, назначают докладчиков для выступления на пленарных заседаниях и в комитетах, определяют основное содержание этих выступлений, выделяют своих представителей для назначения на важнейшие посты в Бундестаге, определяют линию поведения депутатов при голосованиях, решают и другие вопросы.

Партийной фракцией руководит правление. В него входит председатель фракции, его заместители и секретари, а также прочие члены. В каждой фракции образуются также рабочие группы по основным направлениям внутренней и внешней политики. Члены правления фракции и руководство рабочих групп образуют ядро фракции, состоящее из профессиональных политиков. Именно они определяют линию поведения фракции и парламентскую политику партии, занимают ответственные посты в Бундестаге и чаще всего выступают на его пленарных заседаниях и в комитетах. Остальные члены фракции, так называемые "задне-скамеечники", особого влияния не имеют и лишь поддерживают политическую линию партии в Бундестаге.

Существенную роль в работе Бундестага играют его комитеты. Структурно все комитеты подразделяются на отраслевые, особые и следственные. Отраслевые комитеты подразделяются на обязательные (их три: комитет по делам Европейского Союза, иностранным делам и обороне;- образование этих комитетов предусмотрено в Основном законе) и факультативные (их число, как и профиль деятельности, меняется, в настоящее время их 23).

В компетенцию Бундестага входит развитие законодательства, утверждение федерального бюджета, избрание Федерального канцлера и парламентский контроль за деятельностью Федерального правительства, ратификация международных договоров, принятие решения об объявлении состояния обороны и некоторые другие вопросы.

Важнейшую функцию Бундестага составляет законотворчество. Законодательная инициатива принадлежит Федеральному правительству, членам Бундестага и Бундесрату. Все законопроекты вносятся на рассмотрение Бундестага, однако правительственные законопроекты предварительно направляются в Бундесрат, который может сделать свои замечания, а законопроекты Бундесрата передаются в Бундестаг через Федеральное правительство, которое должно высказать свои рекомендации. Как показывает практика, свыше 80% всех законопроектов вносится в Бундестаг по инициативе Федерального правительства.

Законодательная процедура регулируется регламентом Бундестага, предусматривающим правило "трех чтений" законопроекта. Первое чтение представляет собой информацию о законопроекте с предложением совета старейшин. На этой стадии могут обсуждаться лишь общие принципы законопроекта. Подавляющее большинство законопроектов после первого чтения передаются на рассмотрение комитетов. Бундестаг может назначить срок второго чтения и без передачи законопроекта в комитеты. Во втором чтении Бундестаг обсуждает законопроект в редакции, предложенной комитетом, вместе с докладом последнего. На этой стадии депутаты могут вносить поправки и дополнения к законопроекту. Тогда же проводится голосование по законопроекту, как правило по частям, и голосование по внесенным поправкам.

Принятый во втором чтении законопроект представляет основу для третьего чтения. На этой стадии может быть возобновлено обсуждение проекта в целом и могут вноситься новые поправки, но уже только от имени фракции. Затем следует заключительное голосование.

Государственное право ФРГ различает конституционные, "федеративные" (т. е. затрагивающие федеративную структуру государства или полномочия государственных органов земель) и обыкновенные законы. Первые принимаются Бундестагом квалифицированным большинством, а затем таким же большинством Бундесратом. "Федеративные" законы принимаются простым большинством Бундестага, но требуют обязательного согласия Бундесрата. Обыкновенные законы принимаются только Бундестагом простым большинством голосов. Однако по этим законам Бундесрат имеет право протеста, что влечет повторное голосование в Бундестаге. Если Бундестаг подтвердит прежнее решение, протест считается отклоненным.

К числу важнейших полномочий Бундестага относится утверждение федерального бюджета. Проект бюджета составляется Федеральным правительством. Бундестаг вправе предлагать свои поправки к правительственному проекту бюджета, но если они предусматривают увеличение расходов или новые расходы, то такие поправки могут приниматься лишь с согласия Правительства.

Одной из важнейших функций Бундестага является решение вопроса о главе Правительства. В начале своей легислатуры Бундестаг избирает Федерального канцлера, который затем самостоятельно формирует Правительство. Решение этого вопроса зависит от соотношения политических сил в парламенте, ибо реальный шанс быть избранным на пост Канцлера имеет кандидат той партии, которая обладает абсолютным большинством мест, либо пользующийся поддержкой коалиции партий, обладающей таким большинством.

Парламентский контроль за деятельностью Правительства носит ограниченный характер. Бундестаг и его комитеты могут требовать присутствия на своих заседаниях членов Правительства. Депутаты имеют право задавать вопросы Канцлеру и министрам, которые обязаны дать устный ответ. Для этого отводится до трех часов еженедельно (обычно по четвергам) во время сессии парламента.

Группы депутатов могут делать малые и большие запросы Правительству, на которые должен быть дан письменный ответ в течение 14 дней. Отличие большого запроса от малого состоит в том, что по ответу Правительства на первый предусмотрены дебаты.

Бундестаг работает постоянно, за исключением летних, рождественских и пасхальных каникул. Пленарные заседания проходят обычно по вторникам и средам, в остальные будние дни заседают комитеты и фракции.

Бундесрат — это федеральный орган, посредством которого земли участвуют в осуществлении законодательной и исполнительной власти Федерации, а также в делах Европейского Союза (ст. 50). Если придерживаться традиционной точки зрения, что парламент ФРГ состоит из двух палат, тогда Бундесрат — это верхняя палата парламента. Бундесрат не является выборным органом. Он состоит из членов правительств земель.

Каждая земля располагает не менее чем тремя голосами; земли с населением свыше 2 млн. имеют 4 голоса, земли с населением свыше 6 млн. — 5 голосов, земли с населением свыше 7 млн. — 6 голосов. На конец 1997 г. земли Баден-Вюртемберг, Бавария, Нижняя Саксония и Северный Рейн—Вестфалия имели по 6 голосов, Гессен — 5, Бремен, Гамбург, Мекленбург—Верхняя Померания, Саар — по 3 голоса, остальные 7 земель имели по 4 голоса; всего в Бундесрате — 69 мест.

Каждая земля назначает столько членов в Бундесрате, сколько она имеет голосов. Члены Бундесрата назначаются и отзываются правительствами земель. Практически членами Бундесрата обычно назначаются премьер-министр и наиболее влиятельные министры правительства земли. Членство в Бундесрате исключает возможность быть одновременно депутатом Бундестага.

Бундесрат не имеет определенного срока полномочий: это постоянный орган, который не может быть распущен никаким другим органом. Состав Бундесрата на практике меняется по частям в связи с результатами выборов в ландтаги земель ФРГ и формированием новых правительств. Соответственно меняется и его партийный состав. В самом Бундесрате партийных фракций не существует, однако группы членов Бундесрата от земель, где у власти находятся представители одной и той же партии, блокируются между собой при голосованиях. Голоса земли могут подаваться только согласованно.

Бундесрат избирает своего председателя сроком на один год. Председатель созывает заседания Бундесрата, определяет повестку дня, руководит дебатами, решает вопрос о проведении голосования. Председатель обладает административной властью в здании Бундесрата. Он замещает Федерального президента, если последний временно не может выполнять своих функций.

Значительную роль в работе Бундесрата играют его постоянные комитеты. В них входят по одному представителю от каждой земли из числа членов Бундесрата или уполномоченных чиновников земли.

Полномочия Бундесрата довольно широки: они охватывают сферу законодательства, управления, а также дела Европейского Союза.

Бундесрат принимает участие в законодательной деятельности. Он обладает правом законодательной инициативы, его участие в принятии конституционных и "федеративных" законов является обязательным. Бундесрат вправе опротестовывать обыкновенные законы, принятые Бундестагом, что влечет повторное голосование в Бундестаге. По требованию Бундесрата должен быть созван согласительный комитет.

При определенных условиях Бундесрат может стать единственным законодательным органом. Согласно ст. 81 Основного закона по требованию Федерального правительства Президент ФРГ может объявить состояние законодательной необходимости в двух случаях: 1) если Бундестаг отклоняет правительственный законопроект, хотя Канцлер связал с ним вопрос о доверии; 2) если при постановке вопроса о доверии Канцлер не получил большинства голосов в Бундестаге, а последний, не будучи распущенным, отклоняет законопроект, признанный Федеральным правительством неотложным. В этих случаях для принятия закона достаточно согласия только Бундесрата. Состояние законодательной необходимости применяется не только к законопроекту, послужившему поводом для его объявления, но и к другим законопроектам в течение последующих шести месяцев.

В отличие от Бундестага Бундесрат участвует в осуществлении исполнительной власти Федерации. В согласии Бундесрата нуждаются многие постановления Федерального правительства, издаваемые на основе федеральных законов. Федеральное правительство, согласно ст. 53 Основного закона, обязано держать Бундесрат в курсе текущих дел.