Государственное управление

Государственное управление - это процесс регулирования отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти. В основе государственного управления лежит государственный интерес, направленный на защиту целостности государства, его ключевых институтов, поддержку уровня и качества жизни его граждан. Среди приоритетных направлений в реализации общественного (государственного) интереса лежит необходимость исполнения нескольких функций: защитной, оборонной, социальной, правовой, экономической, политической и арбитражной.

Государственное управление становится возможным благодаря  существованию государственной  власти. Государственная власть является органом легитимного принуждения  в интересах большинства населения  при условии соблюдения государственного интереса. Главным признаком государственной  власти является ее целостность, неделимость  и суверенность.

Системный характер государственного управления заключается в том, что  он обеспечивает единство распорядительного (командно-административного) и партнерского (социально-консолидированного) начал  в практике регулирования социальных отношений и процессов. В качестве системы государственное управление реализует несколько функций.

Институциональную - через  утверждение необходимых при  решении государственных вопросов социально-экономических, политических и гражданских институтов для  распределения властных полномочий.

Регулятивную - через системы  норм и законов, которые призваны установить общие правила, регулирующие поведение субъектов.

Целеполагающую - через разработку и выбор приоритетных направлений  социально-экономического и политического  развития путем реализации поддерживаемых большинством населения программ.

Функциональную - через разработку и реализацию действий, направленных на поддержку всей хозяйственной  инфраструктуры государства в лице ее ведущих отраслей.

Идеологическую - через формирование общенациональной идеи, призванной консолидировать  общество в границах государства.

При разделении власти на государственную  и муниципальную необходимо учитывать  глубокое внутреннее различие между  публичной и социальной (общественной) властями. Особенностью публичной власти является непременное наличие санкционных возможностей, делегируемых учредителями ее центрального аппарата представительному органу управления. Публичная власть обладает верховенством в решении вопросов государственного значения, публикуя распоряжения, обязательные для исполнения.

Вектор муниципального управления имеет направление "снизу-вверх", будучи призванным адаптировать местный  территориальный интерес к государственному. Смысл этой адаптации состоит  в обустройстве среды непосредственного  обитания человека, удовлетворении его  первоочередных потребностей и налаживании  межхозяйственных связей между территориями. Объектом муниципального интереса являются вопросы местного значения, характер и особенности которых могут  быть адекватно осознаны только людьми, непосредственно проживающими на данной территории. Удовлетворение муниципального интереса есть обязательное условие  для удовлетворения общественного (государственного) интереса.

Основными принципами формирования системы государственного управления являются:

Принцип разделения властей.

Принцип комплементарности.

Принцип субсидиарности.

Принцип суверенности.

Принцип демократизма.

Принцип гомогенности.

Государство как институт власти и  управления

В систему федеральных  органов государственной власти входят: Президент РФ (осуществляет власть главы государства), Федеральное  Собрание РФ (Совет Федерации и  Государственная Дума – законодательная  власть), Правительство РФ (высший орган  исполнительной власти), федеральные  органы исполнительной власти и их территориальные органы, федеральные  суды (судебная власть). Осуществление  полномочий федеральной государственной  власти на всей территории России обеспечивают Президент РФ и Правительство  РФ.

Система государственного управления складывается из институциональной, нормативно-правовой, функционально-структурной, кадровой, коммуникативной и профессионально- культурной подсистем. Основу институциональной  системы составляет государственный  орган – это учрежденное в  установленном порядке образование, выполняющее от имени государства  одну или несколько функций, обладающее организационным единством, собственной  компетенцией и полномочиями. Главным  отличительным от государственных  учреждений, организаций и предприятий  признаком государственных органов  является наличие у них государственно-властных полномочий.

Характеристика органа государственной  власти включает следующие составляющие: 1) статус - это юридически закрепленное место конкретного органа в единой системе органов государственной  власти России; 2) компетенция - нормативно зафиксированный перечень вопросов, решать которые орган государственной  власти имеет право (уполномочен); 3) полномочия - совокупность возможных  действий конкретного органа, то, что  он имеет право и (или) обязан делать; 4) функции - это объективно обусловленные  виды управленческой деятельности государственного органа, его роль в системе государственного управления; 5) задачи - набор конкретных действий, выполнение которых сопряжено  с выполнением функции государственного органа.

Система органов государственной  власти в России строится в соответствии с конституционно закрепленными  принципами: демократия; гуманизм; принцип  разделения властей; верховенство Конституции  и федерального законодательства на всей территории России; федерализм, включающий государственную целостность России, единство системы государственной  власти, разграничение предметов  ведения и полномочий между федеральными государственными органами и органами государственной власти субъектов  РФ; открытость в деятельности органов власти.

Система органов государственной  власти Российской Федерации включает федеральные органы государственной  власти, вопросы формирования которых  находятся в ведении Российской Федерации, и органы государственной  власти субъектов РФ, система которых  устанавливается субъектами самостоятельно в соответствии с Конституцией и  Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации». Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного  ведения образуют единую систему  исполнительной власти в Российской Федерации.

Концепция нового государственного менеджмента

Новый государственный менеджмент как концепция и модель государственного управления оформился в 80-е годы. Он явился ответом на кризисные явления  в государственном управлении, построенном  на принципах бюрократии, иерархической  организации, централизации, стабильности организации и государственной  службы, единства управления, администрирования. Во многом концепция нового государственного менеджмента и соответствующие  ей реформы были стимулированы критикой затратного характера политики государства  всеобщего благосостояния и резким падением доверия населения к  государственному управлению. Выход  из кризиса государственно-административного  управления виделся многими на путях  переосмысления теории государственного управления на основе предпосылок менеджмента  как управления бизнесом в рыночной экономике. Наиболее активно рыночная концепция государственного управления разрабатывается в Великобритании, Соединенных Штатах, Новой Зеландии, Канаде и имеет своих сторонников  во Франции, Германии, Северных странах, Японии.

Рыночный тип государственного управления выразился достаточно очевидно в административных реформах 80–90-х  годов в ряде стран мира. Этот процесс получил выражение в  терминах перехода от государственного администрирования к государственному менеджменту. Применительно к теории организации он характеризуется  двумя основными моментами: повышением самостоятельности нижних этажей иерархических  государственных организаций и  перемещением акцентов с собственно построения организации на ее взаимоотношения  со средой. Особенности перехода к  государственному менеджменту находят  выражение в приверженности действию и изменению, а не устойчивости, определенной норме; в принципе субсидиарности современной  организации управления, которая  должна быть ближе к клиенту, характеризоваться  децентрализацией и относительной  свободой всех его звеньев; в активном выборе управленцем любого уровня сферы  деятельности, которая служила бы общественным интересам и интересам  конкретного человека; в новом  критерии эффективности деятельности системы государственного управления, ориентированного на качество услуг  и рентабельность. Ключевым вопросом этих тенденций в теории и практике государственного управления является поиск модели эффективного государства  и правительства. Новый государственный  менеджмент базируется на предпосылках теории рационального выбора [Морозова, 1998; Сморгунов, 1998] и рыночных установках относительно публичных дел, подчеркивающих конкурентность и /c. 212/ возможность выбора, обмен ресурсами и оптимальность. Хотя внутри этой тенденции имеются различные подходы – квантитативный аналитический, политологический, рыночный менеджериальный [Terry, 1998], но каждый из них находится под влиянием экономического подхода к управлению. В результате, теория рационального выбора и теория неоинституциональной экономики стали почти синонимами теории государственного менеджмента [Marshall, 1998]. Вторым интеллектуальным источником нового публичного менеджмента являются менеджериалистские доктрины, подчеркивающие «свободу управлять» и измерение эффективности деятельности [Hood, 1990, 5–6].

Хорошо известна книга  по этой проблеме, опубликованная Дэвидом  Осборном и Тэдом Гэблером, «Переосмысливая  управление. Как дух предпринимательства  трансформирует публичный сектор» [Osborne, Gaebler, 1992]. Ее содержание организовано вокруг десяти принципов, на которых основывается новая модель: (1) скорее руководство другими, чем выполнение их функций; (2) скорее предоставление возможности выбора потребителям, чем обслуживание их; (3) включение конкуренции в предоставление услуг; (4) организация посредством скорее задач, чем правил; (5) вкладывание капиталов в результаты, а не в намерения; (6) интенсивная ориентация на потребителя; (7) поощрение скорее предпринимательского зарабатывания, чем бюрократической траты; (8) внимание скорее профилактике, чем лечению; (9) децентрализация организаций и усиление совместной работы; (10) достижение перемен посредством рыночно-ориентированных намерений. В этой книге для описания модели используется термин «предпринимательское управление». Предприниматель, пишут авторы, использует ресурсы новыми способами для того, чтобы максимизировать производительность и эффективность.

Новый государственный менеджмент имеет много общего со старым государственным  менеджментом, но он имеет и существенные отличия от последнего. На это обращают особое внимание Лоренс Джонес и Фред Томпсон [Jones, Thompson, 1999, 24–26]. Во-первых, пишут они, новый государственный менеджмент ставит акцент на сдельной работе, поручениях и процессах, в то время, как старый подчеркивал значение функций, исполнения и задач. Строительными блоками старого государственного управления были бюрократия и иерархия. Основным строительным блоком для нового государственного менеджмента является мультипрофессиональная команда, члены которой работают вместе сначала и до выполнения определенного задания. Во-вторых, в новом государственном менеджменте полномочия принимать решения делегируются команде, которая выполняет организационную работу и осуществляет контроль в соответствии с реализуемым проектом. В-третьих, новый государственный менеджмент определяет экономию и эффективность всецело в терминах удовлетворения потребителя. В-четвертых, новый государственный менеджмент менее всего заинтересован в организациях, он основывается на институциональном дизайне и выборе. /c. 213/

Характеризуя концепцию  нового государственного менеджмента, обратим внимание на следующие основные проблемы: (1) соотношение политики и  государственного менеджмента, (2) понятие  «руководство» в новом государственном  менеджменте, (3) рынок и государственный  менеджмент, (4) новый подход к организации, (5) оценка деятельности государственного управления: эффективность.