Формы создания, преобразования и упразднения муниципальных образований

Наиболее распространенными  видами административно-территориальных единиц являются районы, сельсоветы (сельские округа, волости). Виды населенных пунктов — села, деревни, станицы,. Сельские, дачные, курортные, пригородные поселки, поселки городского типа, города, районы в городах. Законодательство об административно-территориальном устройстве содержит собственные критерии их выделения, отнесения населенных пунктов к той или иной группе. Есть административный район и муниципальный район, село, город как населенные пункты и сельское, городское поселения как муниципальные образования. Поэтому важно уяснить соотношение административно-территориального деления и территориальной организации местного самоуправления.

Закон от 6 октября 2003 г. не отождествляет территориальную  организацию местного самоуправления и административно-территоиальное деление. Городские, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа территориально могут не совпадать с населенными пунктами, административными районами, сельсоветами, сельскими округами. В границах административного района, могут действовать два муниципальных района или муниципальный район и городской округ. Если же, например, городское поселение как муниципальное образование совпадает с территорией города как населенного пункта, то изменение границ городского поселения как муниципального образования не означает обязательного изменения границ города и наоборот. Аналогичным образом при совпадении границ муниципального и административного района изменение границ муниципального района не меняет границ административного района, а изменение границ административного района не меняет границ муниципального района.

В то же время Закон  от 6 октября 2003 г. не отрывает полностью  территориальную организацию местного самоуправления от административно-территориального деления. Территории тех же городских, сельских поселений как муниципальных образований выделяются не произвольно, а с учетом особенностей населенных пунктов, их границ. Так, Закон устанавливает, что в границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта.

3. Формы создания, преобразования и упразднения муниципальных образований

Действующее федеральное  законодательство (ст. 13, 13.1 Федерального закона №131-ФЗ) закрепляет ограниченный перечень форм создания, преобразования, упразднения муниципальных образований (представлены в Таблице 1).

Таблица 1

Правовые формы изменения списка существующих муниципальных образований

Из обозначенных в  таблице «отсутствующих» форм наиболее остро на практике обозначились проблемы невозможности в правовом поле преобразования городского округа в муниципальный район или муниципального района (с поселениями на его территории) в городской округ.

В результате муниципальной  реформы в целом ряде субъектов  Российской Федерации – Свердловской, Сахалинской, Калининградской, Московской областях – территории многих городских  округов оказалась сформированы в границах прежних муниципальных образований – районов. Данный факт вызвал весьма критичную реакцию экспертного сообщества, поскольку территория вновь образованных городских округов далеко не всегда носила действительно урбанизированный характер. Фактически, налицо случаи искусственной подгонки района под признаки города с прилегающей зоной его перспективного развития. На практике это означало сохранение одноуровневой системы местного самоуправления в сельской местности, т.е. отказ от реализации концептуальных предложений Федерального закона №131-ФЗ.

Однако попытки расширения подобной практики были продолжены и  в 2007 г., в условиях уже сложившейся  нарезки муниципальных границ. Наибольший публичный резонанс получила попытка  объединения в единый городской округ Одинцовского муниципального района и всех поселений, существующих в его территориальных границах. Очевидно, что предполагаемое преобразование имело явно политическую природу, и было направлено на сохранение за муниципальным районом возможности распоряжения землей и другими ресурсами, имеющими на данной территории высокую ценность. При этом население и органы местного самоуправления поселений Одинцовского района, в частности Голицина и Лесного городка, подвергались серьезному давлению в целях создания единого городского округа.

Законодательством механизм такой формы объединения муниципальных  образований не предусмотрен. Однако нужно иметь в виду, что ч.1 ст.13 Федерального закона №131-ФЗ не ограничивает перечень видов муниципальных образований, которые могут объединяться. В данном случае налицо пробел в праве, допускающий как неоправданно расширительную трактовку, так и избыточное ограничение для реально назревших изменений. Так, не имеют успеха попытки объединения муниципального района и входящих в его состав поселений применительно к территориям, где в административном центре проживает абсолютное большинство жителей муниципального района, а все входящие в район поселения становятся зоной рекреации, субурбанизации и перспективного развития города. Примеры здесь – Муромский район Владимирской области, Переяславский район Ярославской области, Шелеховский район Иркутской области, Сортавальский район Республики Карелия.

Практика реализации муниципальной реформы свидетельствует  об очевидном отходе от первоначальной концепции Закона №131-ФЗ: «поселения для населения, районы - для поселений». Сама конструкция районного звена самоуправления в законе (наличие самостоятельных доходных источников, возможность прямой выборности населением районных органов и передачи поселениями району своих полномочий, участие районов в выравнивании уровня бюджетной обеспеченности поселений) создавала для него потенциал самостоятельной и сильной управленческой инстанции. Последующие изменения законодательства – возможность распределения земельных участков, собственность на которые не разграничена; сохранение в собственности районов значительной части имущества в связи с появлением у них вопросов местного значения, по сути, дублирующих вопросы поселений – привело к сосредоточению на районном уровне еще большей власти.

Проведенные полевые  исследования показывают, что сегодня  именно районы обладают на местах ключевыми властными рычагами. Однако их главной функцией все более становится исполнение многочисленных переданных им государственных полномочий, в то время как применительно к вопросам местного значения (кроме систем образования, здравоохранения) они остаются скорее инстанцией, только координирующей живую работу поселений.

На практике получается, что районные органы завязаны на решение государственных задач, но не являются органами государственной власти; районы пользуются статусом муниципальных образований, но слабо задействованы как в непосредственном обеспечении жизнедеятельности жителей, так и в прямой организационной и методической помощи поселенческому уровню самоуправления.

Результаты исследований Института современного развития показывают, что в большинстве случаев  подобный расклад не устраивает уже  ни один из уровней власти (поселение, район, субъект Федерации).

Заключение

Территориальная организация  – один из самых сложных вопросов формирования системы местного самоуправления в России. 2010 год знаменует собой новый этап в развитии системы публичной власти в России. В результате реформы местного самоуправления впервые в нашей современной истории публичная власть начинает полноценно работать на самом близком к населению уровне – в масштабах сельских и городских поселений. Сейчас уже можно говорить, что поселенческие органы местного самоуправления заработали и приняли на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах.

При всех неизбежных издержках  и оговорках, нельзя отрицать главного: муниципальная реформа в России состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер – они приняты всеми заинтересованными лицами и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития.

В ходе муниципальной  реформы 2003-2008 гг. городская проблематика оказалась в тени вопросов организации двухуровневой системы местного самоуправления (преимущественно в сельской местности). Городские сообщества как субъекты местного самоуправления получили на выбор две по сути уже сложившиеся к тому времени формы определения муниципального статуса – в качестве городских поселений (внутри района) и городских округов, которым, дополнительно к полномочиям поселений, были переданы и полномочия муниципальных районов. Новацией стал законодательный запрет на создание дополнительного (нижнего) уровня самоуправления в городских округах, что лишило самостоятельности не только районы городов, но, порой, и муниципальные образования вблизи городской черты.2

Проблема статуса пригородной  зоны зачастую решалась явочным порядком: региональные законодатели прирезали  прилежащие к крупным урбанизированным центрам земли к территориям городских округов. Это было, с технократической точки зрения, логично и способствовало географическому расширению городских территорий.³

Однако, как уже отмечалось выше, в последние годы (фактически уже после запуска муниципальной реформы) в России получило новую динамику «расползание городов» – характерный для современного городского развития процесс переезда горожан в пригороды, интенсивный рост городов-спутников, появление новых коттеджных и дачных поселков. Результатом такого рода процессов является фактический выход городов за свои административные границы. Интенсификация хозяйственных и социальных связей городов с их географическим окружением усилило процесс формирования городских агломераций. Сегодня укрепление городских агломераций стало одним из приоритетов российской экономической политики, конкретные направления федеральной поддержки этого процесса обозначены и в проекте Концепции долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 года.

Список использованных источников и литературы

1. Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря.
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ // Российская газета, №202, 08.10.2003.

2. Литература

3. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. М.: Норма, 2008. 321с.
4. Выдрин И.В. Муниципальное право России: учебник для вузов. М.: Норма, 2007. 263с.
5. Кокотов А.Н., Саломаткин А.С.. Муниципальное право России. М.: Юристъ, 2009. 274с.
6. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ: учебник. М.: Юристъ, 2008. 185с.
7. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития. М.: РАН., 2009. 135с.
8. Чужгинова Т.А. Территориальные аспекты местного самоуправления в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. С. 32-35.

¹ Чужгинова Т.А. Территориальные аспекты местного самоуправления в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. С. 35.

² Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития. М., 2009. С. 82.

³ Чужгинова Т.А. Территориальные аспекты местного самоуправления в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. С. 33.