Зарубежный опыт государственного управления (на примере Франции)

К таким категориям относятся: 1) почасовики, т.е. лица, нанятые для

выполнения определенной задачи  на условиях повременной оплаты; 2) работники по контракту, нанимаемые на трехлетний срок с возможностью однократного его продления; 3) помощники, т.е. служащие, нанятые без контракта, односторонним решением администрации для выполнения временной работы; 4) чиновники-стажеры, т.е. служащие, назначенные на постоянную должность, но с испытательным сроком от шести месяцев до двух лет; по итогам стажировки они сдают тесты, после чего могут быть зачислены в штат. Таким образом, есть несколько категорий служащих как бы "второго сорта", которые хотя и работают в госаппарате, но гарантии и привилегии, предусмотренные статусом чиновника, на них не распространяется.

Теперь рассмотрим структуру полноправного чиновничества французского

государства - его "белой кости". В основе ее лежат четыре категории:

Высшая - "А" - объединяет штаты чиновников с магистерской степенью,

занимающихся разработкой концепций и руководством (атташе, гражданские

администраторы и т.д.). В категорию "В" входят чиновники среднего звена,

имеющие дипломы бакалавров или равноценные им (ад­министративные секретари, контролеры и пр.). Последующие   две   категории   охватывают работников практического уровня с более низким образованием. Как правило, вся карьера чиновника проходит внутри одной категории. Переход в более высокую скорее исключение. Внутри каждой категории действует индексированная шкала, устанавливающая минимальный и максимальный оклады входящих в нее чиновников.

Каждая категория охватывает несколько рангов. Ранги, пожалуй, - основное

звено карьерной классификации. Ранг дает своему владельцу право на занятие ряда соответствующих ему должностей и является для чиновника важной гарантией стабильности его положения, защитой от пре­вратностей

административной жизни. Каждый ранг делится на ступени, и вся карьера

чиновника проходит, как правило, через повышение ступеней и рангов.

     Должность - понятие, отдельное от ранга. Это - конкретная рабочая позиция и соответствующая ей ставка в бюджетном расписании. Адми­нистративный орган самостоятельно назначает чиновника на должность, адекватную его рангу. Каждому рангу соответствует ряд должностей. Согласно французскому праву понятия чиновника и работника по контракту являются взаимоисключающими. Чиновник сам не может вести переговоры об условиях своей работы. Он обязан полностью подчиняться установленным статутом нормам. Но, с другой стороны, ему и не может быть навязано ничего, не предусмотренного статутом. При конфликте с нанимателем дело рассматривает не обычный, а специальный административный суд. Кроме того, права чиновника

защищают профсоюзы.

     Допуск к государственным должностям. Принцип равного доступа закреплен в Конституции, предполагая запрет любой дискриминации на основании пола, убеждений или взглядов кандидата. Однако этот принцип не является абсолютным. Если кандидат выражает свои взгляды образом, несовместимым с должностью, на которую он претендует (например, резко критикует политику правительства, на службу к которому нанимается), это служит основанием для отклоненийя его кандидатуры. Закон устанавливает пять условий допуска: наличие французского гражданства, обладание политическими правами, соблюдение законов, положительное отношение к законам о службе в армии, а также физическая пригодность для данной работы. Соблюдение принципа равного доступа контролируется судом.

     Принцип и технология конкурсного набора. Конкурс считается наиболее

демократичным и эффективным способом отбора, поскольку поз­воляет выделить способных, основываясь исключительно на их заслугах и талантах. Впрочем, несмотря на эти несомненные достоинства, конкурс, тем не менее, критикуют как за дороговизну процедуры, так и за фактическое преимущество, которое получают люди, имеющие лучшую академическую подготовку, т.е. учившиеся в привилегированных учебных заведениях.

Закон определяет конкурс, как способ распределения ограниченного числа

госдолжностей посредством испытаний, позволяющих независимому

коллегиальному органу - жюри классифицировать конкурсантов по их заслугам для последующего назначения на должности. Конкурс открывается постановлением соответствующего министра и может быть либо исключительно "внешним" (еще его называют "учебным"), т.е. предназначенным только для кандидатов, лишь предполагающих поступить на госслужбу, либо "внутренним", или "конкурсом чиновников", т.е. для .продвижения служащих, уже имеющих определенный стаж, либо открытым и для тех, и для других, что на практике чаще всего и бывает. Постановление об открытии конкурса должно быть предано широкой огласке, достаточность которой определяет Административный суд. Жюри формирует орган, обладающий полномочиями назначать на открывающие

должности. Оно должно быть беспристрастным и подчиняться лишь регламенту конкурса. По результатам испытаний жюри составляет список пригодных, с его точки зрения, кандидатовответствии с полученными оценками. Оно вправо вообще не одобрить ни одного кандидата либ( представить их меньше, чем число вакантны) должностей, а также составить дополнительный список. Этим полномочия жюри исчерпываются Его положительная рекомендация дает лишь воз можность, а не право претендовать на должность Само назначение производится органом ил^ лицом, объявившим конкурс. Он связан рекомендацией жюри, поскольку должен придерживатьс» представленного этим жюри списка, а также установленной ранжировки кандидатов, но в принципе

может и вообще отказаться от назначения кого-либо на должность. Лицо,

получившее назначение не сразу приобретает статус чиновника, а получаеэ

должность чиновника-стажера либо ученика на срок и условиях, о которых

говорилось выше.

Административный суд контролирует законность конкурсов и производимых по их итогам назначений. Любой участник конкурса имеет праве обжаловать его результаты или произведенное по его итогам назначение по мотивам превышения власти. Если жалоба признана правильной, те итоги конкурса аннулируются, и он проводится заново. Правда, на практике это случается редко

     Внеконкурсные процедуры набора. Принциг конкурсного отбора не является универсальным Закон и общий статут допускают и другие проце­дуры: использование списков пригодности, профессиональные экзамены или даже произвольный выбор.

      Есть перечень высших должностей. назначение на которые производится по решению правительства. Это так называемые политические должности – генеральный секретарь правительства, директор центральной администра­ции, префект, посол и т.д., причем этот перечень не является исчерпывающим и может дополняться правительством с согласия суда. Однако лицо, назначенное подобным образом и не состоявшее ранее на госслужбе, не приобретает посредством такого назначения статуса чиновника. Решения о назначениях данного уровня, разумеется, принимаются с учетом

политических взглядов кандидатов, а обладатели этих постов обязаны сохранять лояльность правительству. При этом их могут уволить без всяких проступков с их стороны по одним лишь соображениям целесообразности. Если человек до этого "политического" назначения не имел статуса чиновника, то он покидает государственную службу. Существуют и внеконкурсные способы набора, а также полуфилантропические назначения. Ряд должностей считается "зарезервированным" для лиц, пострадавших при оказании услуг Отечеству, - инвалидов, вдов и сирот войны, военнослужащих и работоспособных инвалидов.

При этом они должны успешно сдать экзамен, после чего про­шедших его вносят в список с особым порядкомназначений. С целью поощрить внутреннее продвижение установлена доля постов (от 1/6 до 1/9), замещаемых не по обычной процедуре, а на основании профессионального экзамена, списка или произвольного выбора из числа лиц, уже состоящих на госслужбе.

В результате чиновники, набранные по конкурсу, составляют менее половины штата. Однако все они, независимо от способа их приема на госслужбу, имеют право на карьеру.

     Прохождение карьеры. Приобретая статус так называемого карьерного

чиновника, человек входит в своего рода "касту". Теперь он, как правило, будет работать на госслужбе, постепенно поднимаясь по ступеням классов и рангов. Открывающиеся перед чиновником перспективы карьеры - один из главных, с точки зрения привлекательности, атрибутов системы закрытой госслужбы. Чиновник может быть откомандирован в другое учреждение, международную или даже частную организацию на срок до пяти лет, но при этом он не теряет права на продвижение и пенсию. Другое дело, если его выводят из штата после истечения срока откомандирования либо переводят в так называемый резерв. Последний статус обычно связан с болезнью или иными личными обстоятельствами.

     Оценка службы. Перспективы карьеры зависят от оценки работы чиновника его руководителем. Оценка производится ежегодно и включает цифровой показатель по шкале от 0 до 20 и письменные примечания руководителя. Она вносится в учетную карточку работника и сообщается ему. Служащий может вносить в карточку свои замечания, а также обжаловать оценку в администра­тивном суде. Впрочем, на практике до этого доходит нечасто: паритетные административные комиссии, играющие роль посредника и имеющие право потребовать пересмотра оценки, если сочтут несогласие с ней служащего обоснованным, обычно сглаживают конфликт

     Виды и механизмы повышения. Есть два вида повышения - по ступени и по рангу. Повышение по ступени производится в рамках ранга и больше связано с выслугой лет, чем с достоинствами работника: хорошие оценки могут ускорить повышение, но плохие не могут ему воспрепятствовать, если чиновник достиг максимального стажа на данной ступени. В последнем случае повышение является правом чиновника и происходит автоматически. Другое дело - повышение ранга.

Необходимый стаж работы - лишь предварительное условие. Далее на первое место выступают заслуги претендента, оцениваемые одним из трех способов: внесением в список лиц, представленных к повышению, профессиональным экзаменом перед включением в эти списки и обычным конкурсным профессиональным отбором Органы,

присваивающие более высокий ранг, полностью связаны не только списками, но и очередностью претендентов в них. Число вакансий всегда ограничено, ибо структура штата - процент носителей каждого ранга - величина постоянная.

Система профэкзаменов в принципе позволяет отдельным чиновникам "перескочить" через ранг. Есть и некоторые гарантии от произвола - воз­можность апелляции в паритетные административные комиссии, в Высший совет центральной госслужбы или в административный суд. Например, отмена последним списков на повышение обязывает администрацию составить новые списки и пересмотреть уже сделанные

повышения.

     Прекращение карьеры. Нормальный способ прекращения - достижение

предельного возраста. Для так называемых "подвижных" чиновников он составляет 60, для "оседлых" - 65 лет. Этот рубеж императивен. Смягчающие меры в основном направлены не на продление срока службы, а на более ранний "мягкий" выход из нее (например, право на досрочное прекращение службы с трехгодичным отпуском или переводом на полставки). Кроме того, любой чиновник может при стаже 15 лет попросить выхода на пенсию, которая будет выплачиваться ему по достижении пенсионного возраста. Источник пенсий - отчисления из оклада чиновника (7%) и взносы государства. Размер пенсии ограничен 75% от последнего оклада.

Чиновник может быть снят с работы в качестве высшей дисциплинарной санкции по соответствующей процедуре. Эта "высшая мера" автома­тически влечет потерю права на пенсию. Кроме того, он может быть уволен с согласия паритетной комиссии по доказанной профнепригодности, а также по Закону об освобождении (по существу, сокращении) кадров. В этом последнем случае он получает право на пособие.

Даже после прекращения карьеры чиновник сохраняет по отношению к государству обязательства сдержанности и беспристрастности. Последнее выражается в запрете на занятие некоторыми видами частной деятельности.

Очень важная черта французской госслужбы - корпоративная связанность ее членов, особенно в высшем эшелоне, т.е. в категории "А". Помимо формальных моментов, этот круг людей объединяют сознание принадлежности к административной элите государства и многолетние неформальные связи. По сути, категория "А" делится на ряд неформальных "корпусов" ("grand corps"): Финансовая инспекция.

Государственный Совет, Счетная палата, дипломатический корпус и корпус

префектов, - попадая в которые, люди остаются их членами на протяжении всей своей карьеры, даже если переходят на работу в частный сектор. Источником пополнения этих корпусов является прежде всего Национальная школа администрации (Ecole Nationale d' Administration) и в меньшей степени -Политехническая школа (Ecole Polytechnique)

Эти люди оказывают значительное влияние на политическую жизнь страны

и часто сами входят в состав правительственных кабинетов. Словом,

корпоративность, даже не без элементов кастовости, - характерная черта

французской госслужбы.

6