Сравнительный анализ организации и деятельности прокуратуры США и России

Что касается первого заместителя Генерального атторнея США, то он осуществляет общее руководство подразделениями Министерства Юстиции (отделы, бюро, службы, советы). Ему подчинены все подразделения Министерства Юстиции, имеющие отношение к борьбе с преступностью: ФБР, Бюро тюрем, Отдел по уголовным делам, служба федеральных маршалов (служба, призванная выполнять функции поддержания порядка в судах, исполнение приговоров, доставка в суд подсудимых аналог Российской ФСИН) и т.д. Другой заместитель Генерального атторнея США курирует все остальные подразделения, те, которые действуют преимущественно в сфере применения гражданско-правовых норм: административно-финансовая служба, отдел по гражданским делам, отдел по вопросам гражданских прав.

Функция Генерального атторнея по представительству  исполнительной власти в судах делегирована им генеральному солиситору США. В составе  Министерства организуется служба генерального солиситора. На  нем лежит обязанность по поддержанию обвинения в суде.  Генеральный солиситор обязан представлять Соединённые Штаты по любому затрагивающему интересы правительства делу, подлежащему рассмотрению в Верховном суде США, во всех других федеральных судах, а также в любом суде штата. Обычно же защиту интересов правительства в нижестоящих судах осуществляют атторней США или специально назначаемые Министерством юстиции атторнеи. В споре, не затрагивающем интересы правительства, он может предложить, компромиссное решение, устраивающее стороны и соответствующее нормам права.

Таким образом, у Генерального прокурора и подчиненного ему аппарата три основные функции. Во-первых, представлять федеральное правительство в судах по искам, обращенным в федеральное правительство. Во-вторых, представлять юридические заключения по вопросам правоприменения Президенту и членам его кабинета. В-третьих, функция уголовного преследования. Собственно, министерство юстиции в США — это штаб-квартира генеральной прокуратуры. Через министерство юстиции Генеральный прокурор управляет федеральными прокурорами США в федеральных судебных округах.

Атторнеи США действуют преимущественно  как федеральные прокуроры: предъявляют  обвинение по уголовным делам  только в случае нарушения федерального законодательства, а не уголовных  законов штата. К федеральным  преступлениям относятся государственная  измена, шпионаж, терроризм, а также  ограбление банка, нападение на сотрудника правоохранительного органа, мошенничество  с использованием линий связи, объединяющих несколько штатов, мошенничество  при торговле ценными  бумагами, владение определенными видами оружия.

Генеральный атторней штата, как и на федеральном уровне, возглавляет правовое ведомство исполнительной власти штата и представляет штат как по делам в суде, так и в иных областях. Большинство Генеральных атторнеев штата в меньшей степени зависят от губернатора штата, чем их федеральные коллеги от президента США.

В круг служебных обязанностей Генеральных  атторнеев штата входит:

• осуществление гособвинения по узкой категории дел — например, природоохранного законодательства. В основном Генеральный атторней штата - это главный юрист штата — правая рука губернатора по юридическим вопросам, главный его консультант. И занимается он в основном гражданско-правовыми вопросами, а не уголовным преследованием.
• представляет штат по всем гражданским спорам и консультируют должностных лиц, законодателей и ведомства штата по правовым вопросам .
• иногда выполняет квазисудебные функции, составляя официальные мнения Генерального атторнея штата. Во многих штатах официальные лица вправе обращаться с просьбой о предоставлении его официального мнения по вопросам права. Мнения Генеральных атторнеев приводятся в качестве ссылок и используются судами в качестве вторичных источников для обоснования решений и выводов, т. е. они носят доктринальный характер, к ним обращаются как к вспомогательному материалу. Влияние мнения на исход судебных решений непосредственно зависит от глубины анализа рассматриваемых вопросов. 
• Генеральные атторнеи штата отвечают за юридическое представительство правительства штата по делам, рассматриваемым в апелляционной инстанции.

В отличие от Генерального атторнея США, Генеральные атторнеи штата не осуществляют уголовное преследование или надзор за уголовным преследованием по обычным уголовным делам. В большинстве штатов этим занимаются окружные атторнеи.

При этом вертикаль федеральной  прокуратуры никак не связана с региональной прокуратурой — окружные прокуроры никак не подчиняются прокурорам США и генеральному прокурору. Они просто занимаются разными делами.

Местные атторнеи в большинстве  штатов называются окружной атторней.  Хотя они осуществляют свои публичные  функции от имени всего штата, на свои должности они избираются гражданами отдельного графства и перед  ним же несут ответственность, т.е. они состоят при органах местного самоуправления.  Получают зарплату из бюджета соответствующего графства и не подчиняются Генеральному атторнею штата. Такой статус местного прокурора  отражает государственный подход согласно которому, население местного административно-территориального образования, непосредственно страдающего  от последствий преступности, должно иметь возможность выражать свое предпочтение тому или иному курсу  деятельности в сфере охраны правопорядка, посредством собственного выбора юриста, который будет заниматься уголовным  преследованием преступников⁶.

Окружные прокуроры занимаются делами, предусмотренными законодательством штатов - основной массой преступлений. Местные прокуроры также обязаны обеспечивать соблюдение квазиугольных законов, занимаясь, в частности исками о лишении родительских прав за насилие или невыполнение родительских обязанностей в отношении детей, исками о принудительном исполнении судебного приказа об уплате алиментов на содержание детей, а также об установлении отцовства. В некоторых штатах прокурор выступает посредником в урегулировании споров между покупателем и продавцом по делам о защите прав потребителей.

Основной объем расследования  выполняет полиция. Но у каждого местного прокурора есть свой небольшой следственный аппарат.

В крупных городах в распоряжении окружных атторнеев находится постоянно действующий следственный орган, состоящий из специально выделяемых для этой цели сотрудников полиции.

Местные прокуроры занимаются только уголовными и квазиуголовными делами от имени штата, но муниципалитетам  графств требуется еще и контингент юристов, которые представляли бы их интересы по гражданским и уголовным делам, возбуждаемым по фактам нарушения муниципальных ордонансов. Этих юристов называют атторнеями города или атторнеями графств. В крупных городах существуют крупные правовые департаменты под руководством городского атторнея. Но в большинстве графств, когда требуется консультация или представительство в суде, муниципалитет нанимает юриста из частной адвокатской фирмы.

На основании  вышесказанного можно подвести итог, какие же функции выполняет государственная атторнейская служба в США:  
•   уголовное преследование лиц, совершивших преступления;  
•   юридическое консультирование правительства страны, отдельных штатов, других органов исполнительной власти;  
•   представление в суде интересов федерального правительства, администрации штатов по различным правоотношениям;  
•   обеспечение исполнения законов;  
•   участие в законодательном и судебном нормотворчестве;  
•   координация деятельности, органов уголовного преследования;  
•   участие в формировании судейского корпуса.

Круг  вопросов, входящих в компетенцию  органов прокуратуры Российской Федерации, закреплен в п. 2 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ». Сюда входит:

• надзор за исполнением законов и законностью правовых актов (общий надзор);
• надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
• надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
• надзор за исполнением уголовных наказаний;
• надзор за судебными приставами.

Кроме надзорных  прокуратура выполняет также следующие функции:

• уголовного преследования и надзора за исполнением законом органами предварительного следствия и дознания в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ;
• участия в отправлении правосудия. Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством участвуют в рассмотрении дел судами, в качестве обвинителя и, в необходимых случаях, направляют в вышестоящие суды представления на противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов;
• рассмотрения жалоб и заявлений. В органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд. Решение по жалобе на приговор, решение, определение и постановление суда может быть обжаловано только вышестоящему прокурору;
• координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, таможенной службы и других правоохранительных органов. В целях обеспечения координации деятельности этих органов прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом РФ;
• участия в правотворческой деятельности. Прокурор вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов;
• издательскую. Генеральная прокуратура РФ выпускает специальные издания.

Таким образом, сравнивая основные функции атторнейского ведомства и прокуратуры в России, можно сделать следующий вывод: основное различие заключается в том, что в США органы прокуратуры не осуществляют общий надзор. Большинство ученых объясняет это тем, что на Западе настолько высокий уровень правовой культуры, вся государственная система настолько проникнута законностью, что нет необходимости в создании отдельного органа для этой цели. Это можно объяснить и тем, что прокуратура в России  обладает более высоким статусом по сравнению с атторнейским ведомством США.

Так же в США министерство юстиции не ведет законопроектной работы; нет соответствующего структурного подразделения. Это объясняется тем, что данная функция лежит на органах законодательной власти, прокуратура же в США принадлежит к власти исполнительной. Российская прокуратура не обладает значительными законодательными полномочиями, но может принимать участие в правотворческой деятельности. Так, в ст. 9 ФЗ «О прокуратуре» указано, что прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативно правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативно правовых актов.

Кроме того, прокуроры Российской Федерации  и США обладают различной степенью самостоятельности. В США атторнейские ведомства рассматриваются в  качестве юридических агентов правительства  и соответственно должны обслуживать  интересы последнего. Генеральный атторней США является членом администрации  главы правительства. В России органы прокуратуры независимо от других ветвей власти и осуществляют свою деятельность самостоятельно. Это положение закреплено в ст. 5 ФЗ «О прокуратуре», которая  носит название: «Недопустимость  вмешательства в осуществление  прокурорского надзора».

Следует отметить, что так как в США Генеральный атторней является членом администрации Президента, то федеральная атторнейская служба подконтрольна главе государства. Но на практике государственные атторнеи ни перед кем не отчитываются о своей деятельности. В то же время они подчинены жесткому контролю со стороны суда. В действующей Конституции РФ не говорится о подотчетности прокуратуры главе государства, однако можно сделать вывод, что контроль Президента за органами прокуратуры существует (без непосредственного вмешательства в осуществление прокурорских функций). В п. 7 ст. 12 ФЗ «О прокуратуре РФ» содержится положение от том, что Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации, о проделанной работе по их укреплению. В ст. 13 ФЗ «О прокуратуре» указывается на внутренний контроль органов прокуратуры (прокуроры субъектов федерации подчинены и подотчетны Генеральному прокурору РФ и освобождаются им  от занимаемой должности; прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность, и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ, подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ).