Международные организации в мировой политике

Четвертый этап европейской  интеграции – создание единого экономического и валютного пространства, начал реализовываться на рубеже 1990-х – 2000-х гг. введением единой европейской валюты евро, которая начала использоваться в банковских расчетах с 1 января 1999 г. и превратилась в наличное платежное средство с 1 января 2002 г. В середине 1990-х гг. американские экономисты, в частности, Милтом Фридман очень скептически высказывались о возможности введения единой европейской валюты, ссылаясь на то, что национальная валюта – это средство решения внутренних проблем и символ национального суверенитета. Вероятно, это было искреннее мнение известного профессионала с мировым именем, а не выражение политического заказа.  Тем не менее, к настоящему времени только три страны Евросоюза добровольно отказались принять евро  и сохранили свои национальные валюты - Великобритания, Дания, Швеция. В какой-то мере эту позицию можно объяснить традиционным «евроскептицизмом» северных европейских народов.  В 13 государствах ЕС национальная валюта уже заменена на евро – в Австрии, Бельгии, Германии, Греции, Ирландии, Испании, Италии, Люксембурге, Нидерландах, Португалии, Словении, Финляндии и Франции. Функционирует Центральный Европейский банк. 
 
Значительно труднее обстоит дело с  пятым этапом евроинтеграции – созданием политического союза.  Ситуация настолько непростая, что есть все основания говорить о системном кризисе ЕС. Прежде всего, провалилась попытка принятия Европейской конституции. В октябре 2004 г.  главы тогда еще 25 государств–членов ЕС подписали в Риме первую в истории Европейскую конституцию. По сути, ее вступление в силу означало бы превращение европейского пространства в единую конфедерацию. Однако этому не суждено было случиться. Несмотря на то, что многие государства ЕС ратифицировали документ, проблемы возникли во Франции и Нидерландах в 2005 г., где население высказалось в ходе референдума против Евроконституции. Процесс ратификации был «заморожен» - для вступления документа в силу требовались положительные ответы всех без исключения государств-членов ЕС.    
 
Новый удар по планам европейской элиты создать единое политико-правовое пространство на территории ЕС был нанесен в июне 2008 г. Через два года после провала попытки принятия Евроконституции, в декабре 2007 г., лидерами стран ЕС был принят адаптированный документ аналогичной направленности – Лиссабонский договор. Из него убрали громкие фразы про Конституцию, параграфы про общий флаг и гимн и т.п. Документ должен был утверждаться не на всенародных референдумах, а парламентами в рабочем порядке. 18 стран покорно сказали «да». Единственная страна, где все-таки провели референдум, была Ирландия, и ее граждане проголосовали против Лиссабонского договора. Затем наступила цепная реакция – ряд глав государств ЕС заявили, что теперь нет смысла подписывать документ, даже если его ратифицируют национальные парламенты. Процесс политической интеграции опять зашел в тупик.

События последних лет  в Евросоюзе говорят о том, насколько сложен и неоднозначен процесс отказа от национального  суверенитета, к которому фактически сводится вся история европейской  интеграции. Если на стадии экономического единения проблемы относительно успешно  разрешались, то как только речь зашла об ограничении политического суверенитета, процесс застопорился. При этом характерно, что позиция европейской элиты, настроенной на политическую интеграцию, вошла в противоречие с мнением простых граждан европейских стран. Так, в связи с неудачным референдумом в Ирландии 2008 г. высокопоставленный член Еврокомиссии на условиях анонимности сообщил, что если бы подобные референдумы проводились в других государствах ЕС, результаты были такими же. 95% участников опроса на сайте крупнейшей голландской газеты «Телеграаф» восхищаются «мужеством ирландцев»[5]. 
 
Не лучше обстоит дело и с попытками координации странами ЕС своей внешней и оборонной политики.  В 1997 г. был подписан, а в 1999 г. вступил в силу Амстердамский договор, в соответствии с которым Евросоюз получил полномочия определять общие для всех стран-членов принципы и основные направления внешней политики и политики безопасности, в том числе по вопросам, имеющим оборонное значение. Первым провалом этих намерений стала негативная реакция Германии и Франции на военную акцию США против Ирака в 2003 г. в то время как ряд других членов ЕС ее активно поддержали, прежде всего, Великобритания. В последующем серьезные разногласия возникли между «старыми» членами ЕС и «младоевропейцами» из стран Восточной Европы и Прибалтики. Здесь противоречия коснулись, главным образом, восприятия России. Известно не вполне дружеское отношение ряда стран этого региона к бывшему «старшему брату». Кроме того, многие восточноевропейские и прибалтийские страны склонны ориентироваться в своей внешней политике на Соединенные Штаты, в то время как «старые» члены Евросоюза стремятся проводить более самостоятельную и независимую от США политику. 
 
Утверждение ЕС в качестве единого субъекта в международных отношениях – основная цель комплекса мер, предпринимаемых в рамках Общей внешней политики и политики в области безопасности (ОВПБ) Европейского Союза. Эта задача не имеет прецедентов в истории: никогда еще не удавалось объединить внешние политики отдельных государств с момента их выработки до стадии осуществления, то есть на всем протяжении внешнеполитического процесса.       

Общая внешняя политика ЕС переросла рамки установок европейского политического сотрудничества  образца 1970–1980-х годов. Однако выйти на подлинную внешнеполитическую интеграцию пока не удается. Страны не готовы передать часть своих суверенных прав наднациональным институтам.  
        Причины невысоких темпов внешнеполитический интеграции разнообразны. С одной стороны, это давние традиции «сильной и самостоятельной» внешней политики наиболее крупных стран. С другой – наоборот, не менее стойкая политика активного дипломатического лавирования малых государств, при помощи которой им десятилетиями удавалось решать задачи национального развития через игру на противоречиях между «более сильными». Отсюда – идейные различия элит стран-членов Евросоюза в понимании задач ОВПБ.       

К этому надо добавить институциональную  слабость коммунитарной политики в ЕС по сравнению, например, с механизмами НАТО, – борьбу между Советом и Комиссией за контроль над общей внешней политикой и, наконец, внешние влияния, из которых прежде всего приходится говорить об американском[6]. 
 
Обобщая трудности, с которыми сталкивается процесс европейской интеграции, можно выделить следующие проблемы:

1. провал принятия Евроконституции и Лиссабонского договора;
2. разногласия между  членами ЕС по вопросам внешней политики;
3. противоречия по вопросам сельскохозяйственной политики, прежде всего, между Францией и Великобританией;
4. дебаты по поводу моделей объединения – более умеренная позиция Великобритании (не далее конфедерации) и более решительная позиция Германии (до уровня федерации);
5. различия в уровнях социально-экономического развития между  странами разных субрегионов – Западной и Восточной, Центральной и Южной Европы;
6. различия между моделями социального устройства различных стран ЕС, например, английской, германской и скандинавской моделями.

На сегодняшний день в  давнишнем споре между «евроскептиками» и «еврооптимистами», похоже, верх берут первые. Слишком обострились противоречия внутри Евросоюза, еще десять лет назад казавшимся «непотопляемым флагманом» международной интеграции. Одной из наиболее серьезных причин системного кризиса ЕС стало масштабное расширение последних лет, которое организация, похоже, не может «переварить». В настоящее время нет ясности в вопросе, до какой глубины интеграции способен дойти Евросоюз.

Система управления в ЕС[7] на сегодняшний день носит смешанный характер. Она сочетает в себе межнациональные и наднациональные черты. Наднациональность политической системы ЕС состоит в отказе государств-членов в определенных областях от доли своего суверенитета в пользу региональных институтов. Институты ЕС (Комиссия, Суд, Парламент - в большей степени, Совет – в меньшей) – это своего рода орудия наднационального процесса. Межнациональные черты системы управления ЕС связаны с участием в ряде его органов представителей стран-членов, которые действуют в соответствии со своими национальными интересами.

Характерно, что уже на данном этапе европейской интеграции система управления ЕС напоминает внутригосударственную  систему управления, что свидетельствует  в пользу того, что Евросоюз –  очень продвинутое в плане  интеграции региональное объединение, движущееся в направлении конфедерации. 
 
Главным органом управления является Европейский совет, в который входят высшие политические лидеры стран-участниц (главы государств или правительств). Они определяют общую политику ЕС. На многих саммитах Европейского совета принимались кардинальные для ЕС решения.  

В Совет министров входят по одному представителю от национальных правительств каждого государства-члена. Представители стран-участниц меняются в зависимости от темы заседания  Совета. Например, если обсуждаются  вопросы сельскохозяйственной политики, то встречаются национальные министры сельского хозяйства, внешней политики – министры иностранных дел и  т.д. Совет министров занимает следующий  после Европейского совета уровень  в иерархии институтов ЕС по важности решаемых им задач. Совету министров принадлежит главная законодательная роль. Многие законы ЕС могут приниматься в Совете квалифицированным большинством, то есть вопреки желанию отдельно взятых государств-членов.

Политическая роль Европейского парламента за последние годы изменилась радикально в сторону усиления его  законодательной власти. В Римском  договоре 1957 г. Парламенту предоставлялось  мало что значащее на практике право  высказывать свое мнение по определенным законодательным предложениям, которые Совет мог принять или отвергнуть. Это была процедура консультаций. Поворотным пунктом в приобретении Европарламентом реальной законодательной власти стал Единый европейский акт 1987 г. Теперь Парламент широко использует бюджетные прерогативы для влияния на политику ЕС. Он санкционирует все главные международные договоры, а при заключении договоров с новыми странами-членами определяет условия их вступления. Санкция Парламента также требуется для назначения Председателя и членов Комиссии, при внесении любых поправок в статус Европейского центрального банка. Выборы в Европарламент проводятся каждые пять лет. Наднациональный характер Парламента проявляется, в частности, в процедуре выборов: они проводятся не по национальному, а по политическому принципу – одноименные партии разных стран выдвигают единых кандидатов независимо от их национальной принадлежности. В Европарламенте, Европейском совете и Совете министров ЕС  можно видеть прообраз будущей законодательной власти общеевропейского государства. Европейской комиссии при таком видении отводится роль правительства.  

Европейская комиссия –  назначаемый орган исполнительной власти в ЕС. Хотя в нее входят представители каждой страны («комиссары»), но она менее чем какой бы то ни было иной орган управления в  ЕС связана с национальными политиками отдельно взятых стран-членов, проводя  наднациональную политику, выражающую интересы ЕС как единого целого. Не случайно противники усиления политической интеграции и дальнейшего ограничения  суверенитета государств-членов ЕС часто  ссылаются именно на оторванность еврокомиссаров от  национальных интересов конкретных государств, называя их «еврократы-бюрократы».

Европейский суд представляет собой высшую судебную инстанцию  в ЕС. Он имеет юрисдикцию разрешения споров: между государствами-членами; Союзом и государствами-членами; институтами, а также частными лицами и Союзом. Решения Суда по рассматриваемым  делам наднациональны, однако собственного механизма принуждения у Европейского суда пока нет, его формирование – один из следующих шагов в совершенствовании структуры органов ЕС. В настоящее же время принудительное исполнение решений Европейского суда осуществляется национальными судами.

Отношения ЕС и  России после 1991 г. претерпели немалые изменения – от взаимной эйфории начала 1990-х через похолодание времен чеченской войны до нынешней противоречивой взаимозависимости. С одной стороны, казалось бы, все развивается по восходящей: на Евросоюз приходится 53% нашей внешней торговли, Россия – третий после США и Китая экономический партнер ЕС, товарооборот и взаимные инвестиции растут. Мы занимаем совпадающие или схожие позиции по огромному количеству международных вопросов (хотя и не во всем).

Вместе с тем  в 2007 г. истек срок Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, а переговоры о заключении нового начались только летом 2008 г. из-за польского вето на соответствующий мандат Еврокомиссии. Россия и ЕС никак не договорятся по поводу Энергетической хартии, предлагаемой нам европейцами, в соответствии с которой Россия должна обеспечить свободный доступ иностранных компаний к разработке и транспортировке своих энергоносителей. Настаивая на таких условиях, ЕС пользуется ассиметричной взаимозависимостью между ним и Россией в вопросе экспорта-импорта энергоносителей. (По словам В.Путина, «если… по газу Евросоюз покрывает за счет российских поставок 44% своих потребностей, то в общем экспорте российского газа 67% - это …поставки в Европу. Это значит, что…Россия сегодня даже больше зависит от европейских потребителей, чем потребители от своих поставщиков»[8]). При этом в Германии на государственном уровне создается контрольный орган, чтобы ограничить нежелательные инвестиции из России, Китая и некоторых других стран. Конечно, речь не идет о явно антироссийской политике, но Россия тоже оказалась в «черном списке». К числу серьезных политических противоречий следует отнести согласие некоторых членов ЕС на размещение элементов американской ПРО на своей территории, отказ подписать Договор об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ), одностороннее признание независимости Косово. Среди российско-европейских разногласий можно назвать еще калининградский транзит, предоставление политического убежища чеченским боевикам в Лондоне и ряд других. Давая общую оценку ситуации, министр иностранных дел России С.Лавров, назвал ее «множественным кризисом».