Защита прав человека в рамках Совета Европы

§ 1. Система международной защиты прав и свобод человека и гражданина.

Современная международная  система защиты прав и свобод человека включает три уровня: международный, региональный и национальный. Формирование международных механизмов защиты прав человека связывают с Организацией Объединенных Наций, Уставом ООН  и Всеобщей декларацией прав человека. Политический авторитет последней  был настолько высок, что ее положения  вошли в конституции многих государств мира, оказали существенное влияние  на последующее развитие международных  отношений и международной политики, формирование международной системы  защиты прав человека.

Международное право и, соответственно, политика развиваются и стремятся  содействовать глобальному сотрудничеству, в том числе и политическому. ООН создала не только правовые основы, но и механизм международного сотрудничества, систему соответствующих органов  по имплементации вступивших в силу международно-правовых актов. В соответствии с изменениями в мире необходимо по-новому взглянуть на ООН как  на главный координирующий центр  международной политики и межгосударственного  сотрудничества в области прав человека.

ООН, приняв необходимые международно-правовые акты, создала систему защиты прав человека, состоящую из главных органов  и специализированных учреждений, обладающих компетенцией в области прав человека. Основными органами по защите прав человека, относящимися к первой категории, являются Генеральная Ассамблея, Совет  Безопасности, ЭКОСОС, Совет по опеке, Международный Суд и Секретариат. Компетенция Генеральной Ассамблеи  является почти неограниченной, поскольку  ст. 10 уполномочивает ее «обсуждать любые  вопросы или дела в пределах настоящего Устава» и давать государствам-членам «рекомендации» по таким вопросам.

Совет Безопасности в соответствии со ст. 34 Устава уполномочивается расследовать любой спор или любую ситуацию, которая может привести к международным  трениям или вызвать спор, для  определения того, не может ли продолжение  этого спора или ситуации угрожать поддержанию международного мира и  безопасности. Подобные «ситуации» часто  бывают обусловлены массовыми и  постоянными нарушениями прав человека либо сопровождаются ими. Это главная  причина, по которой Совет Безопасности может заняться проблемами прав человека. Решения Совета по данным вопросам являются окончательными.

К специализированным органам  по правам человека относится, прежде всего, Комиссия ООН по правам человека (1946 г.), ответственная за разработку международных стандартов в области  прав человека и контроль за их соблюдением. Комиссия по правам человека ввела десятки специальных процедур для конкретных проблем и конкретных стран: учреждены должности и полномочия специальных докладчиков и представителей, рабочие группы и независимые эксперты. В последние 10 - 15 лет Комиссия уделяла особое внимание изучению положения в отдельных странах, включая такие проблемные с политической точки зрения страны, как Гватемала, Иран и Бирма. Актуальными сегодня для Комиссии являются вопросы соблюдения прав человека в КНР, положение палестинцев в Израиле, ситуация в Чечне. Как правило, комиссия работает через специального докладчика - полунезависимого эксперта, который официально отчитывается перед комиссией и ведет непрерывный диалог с правительством данной страны для создания постоянного присутствия и канала влияния.

В последние годы работа комиссии и вообще деятельность ООН в области  прав человека все чаще наталкивается  на препятствия политического характера: как межправительственная организация  она стремится решать вопросы  консенсусом, что требует постоянных компромиссов, и привносит политические мотивы при решении вопросов правового  характера. Это обстоятельство вызывает критику тех правозащитников, которые отрицают политические компромиссы и отказываются от снижения уровня международных стандартов и не мирится с грубыми нарушениями прав человека. Но компромиссы в условиях глобализирующегося мира неизбежны.

Комитет по правам человека как контролирующий орган ООН  за реализацией Международного Пакта  о гражданских и политических правах рассматривает жалобы отдельных  граждан государств. Государства, ратифицировавшие этот пакт, не всегда признают государственные  жалобы. Они должны заявить о признании  компетенции этого Комитета путем  подачи письменной декларации (к сожалению, постсоветские государства Центральной  Азии еще не признали государственную  жалобу в качестве контрольного механизма, а, значит, они не подпадают под  его действие).

Наиболее эффективным  контрольным механизмом для всех государств являются доклады государств (первичный, дополнительный, периодический). Нередко используются Комитетом  и альтернативные доклады, предоставляемые  неправительственными организациями  и способные повлиять на мнение членов Комитета. Последний вправе издать рекомендации по улучшению ситуацию с правами человека в стране. Хотя решения, принимаемые Комитетом, не являются обязательными для выполнения, ряд государств уже принял по ним соответствующие меры. Так, Канада пересмотрела законодательство в отношении прав индейцев, проживающих за пределами своих племенных земель; Маврикий внес изменения в законодательство о правах женщин, Нидерланды поменяли существовавшее прежде дискриминационное законодательство о социальном обеспечении др.

Наиболее важными органами защиты прав человека являются институт Верховного комиссара ООН по правам человека (далее ВКООНПЧ) (1993 г.). Сфера  деятельности ВКООНПЧ - это поощрение  и защита прав человека во всем мире; укрепление международного сотрудничества в области прав человека; достижение диалога с правительствами в целях обеспечения уважения прав человека; координация усилий, предпринимаемых в данной области различными органами ООН, и др. Управление Верховного комиссара ООН по правам человека в качестве общесистемного координационного центра по правам человека укрепило партнерские связи с другими подразделениями системы. В настоящее время Управление ведет работу по исполнению просьб около 60 государств-членов о создании или укреплении национального потенциала и инфраструктуры прав человека. Установлены связи между специалистами по разработке политики в области прав человека и кадровыми сотрудниками на местах по поддержанию мира и гуманитарной помощи.

Международную систему защиты прав человека в рамках ООН существенно  развивают и дополняют региональные системы защиты прав человека, основанные на территориальной общности, примерно одинаковом уровне социально-экономического развития и ряде других факторов, то есть включают страны, находящиеся  приблизительно в одном «историческом  времени». Принятая в рамках Совета Европы Европейская конвенция о  защите прав человека и основных свобод (1950г.) была первым международным договором  на региональном уровне, трансформировавшим принципы, провозглашенные Всеобщей декларацией, в конкретные юридические  обязательства. Однако ценность данного  документа состоит не столько  в зафиксированных правах, сколько  в созданных механизмах их имплементации.

Существующая в Европе система защиты прав человека является первой межгосударственной организацией регионального характера, положившей в основу своей деятельности защиту прав человека. Она, например, определила перечень прав, которые должны гарантироваться  каждому человеку, находящемуся под  юрисдикцией государств-членов, установила коллективные процедуры надзора  и гарантии на европейском уровне. Решения Европейской комиссии по правам человека, хотя формально и  не являются обязательными для исполнения, обычно принимаются всеми государствами. Здесь выработан более эффективный механизм рассмотрения жалоб граждан. Европейский суд по правам человека вынес по результатам рассмотрения решения, касающиеся свыше 150 дел о нарушении различных прав человека и подлежащие обязательному исполнению. В мировом масштабе это пока единственный пример значительной передачи полномочий по обеспечению прав и свобод человека государствами наднациональному политическому сообществу.

Для международного сотрудничества государств до начала Хельсинкского  процесса характерно формулирование основных прав и свобод человека в общих  чертах, без их конкретизации и  установления сроков исполнения. В  условиях идеологизации межгосударственных отношений, взаимного недоверия невозможно было согласовать конкретные нормы международного права, содержащие такие категории, как «демократия», «свобода», «социальный прогресс» и др., которые трактовались с противоположных позиций, и с советской стороны им давалась классовая интерпретация.

§ 2. Европейская система защиты прав человека.

Совет Европы является старейшей европейской региональной организацией. 4 ноября 1950 г. в Риме его членами была принята Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, которая вступила в силу 3 сентября 1953 г.

На основании этой Конвенции  были образованы два органа —Европейская комиссия по правам человека и Европейский Суд по правам человека, которые наделены полномочиями по рассмотрению сообщений государств, отдельных лиц, неправительственных организаций и групп лиц о нарушении их прав государствами — участниками Конвенции. Отдельные индивиды, неправительственные организации и группы лиц имеют возможность направлять петиции непосредственно в Суд. В связи с этим Европейская комиссия по правам человека была упразднена, и единственным органом защиты прав человека стал Суд.

Для рассмотрения дел Суд учреждает  комитеты из 3 судей, палаты из 7 судей  и большие палаты из 17 судей. Вопросы  о приемлемости жалоб решаются комитетами из 3 судей. Это связано с непрерывным  возрастанием числа жалоб, по которым  необходимо принимать оперативные  решения. Сами же дела решаются палатами. Большие палаты обсуждают наиболее серьезные вопросы, а также дела, переданные им по требованию участвующих  в споре сторон.

Решения Суда обязательны для государств-участников, и за их осуществлением наблюдает  Комитет министров Совета Европы. Таким образом, созданный механизм является, по сути дела, наднациональной  властью.

Любая страна, вступающая отныне в  Совет Европы, должна не только присоединиться к Европейской конвенции, но и внести в свое законодательство необходимые изменения, вытекающие из прецедентного права, создаваемого решениями Суда по правам человека.

Сейчас, когда Россия вступила в  Совет Европы и ратифицировала Европейскую  конвенцию о защите прав человека и основных свобод, российское законодательство и юридическую практику необходимо приводить в соответствие с европейскими стандартами, подобная практика предписана Конституцией РФ.

Защите прав человека отводится значительное место в работе Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ).

В перспективе, видимо, произойдет объединение существующих в Европе региональных органов в единую организацию, в которую войдут все государства  этой части света. Постепенно зреют  политические предпосылки интеграции всей Европы, что неизбежно приведет к образованию единого европейского правового пространства и созданию единых условий для эффективной  защиты основных прав и свобод человека.

§ 3. Система индивидуальных обращений в рамках Совета Европы

Европейская система защиты прав человека сложилась намного раньше, практически  сразу после второй мировой войны. Основное отличие Европейской системы  состояло в том, что механизм защиты прав человека предусматривал обязательность исполнения решений и процедуру  обеспечения исполнения.

Европейская система защиты прав человека была создана на основе Европейской  Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, которая является региональным договором, действующим  в рамках Совета Европы. Европейская  Конвенция о защите прав человека и основных свобод была принята 4 ноября 1950 года и вступила в действие с 3 сентября 1953 года. Новая редакция Европейской  Конвенции о защите прав человека и основных свобод вступила в действие с 1 ноября 1998 года. Дополнительно к  Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод было принято 12 Протоколов. Протоколы 1, 4, 6, 7 и 12 предусматривают гарантии тех  прав, которые не были непосредственно  зафиксированы в Европейской  Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Остальные Протоколы  касались процедурных вопросов и  в настоящий момент потеряли свое самостоятельное значение. Особый интерес  представляет Протокол 11. Этот Протокол предусматривает новую организацию  Европейского Суда по правам человека, которая существует в настоящее время и которую мы подробнее рассмотрим ниже. Сейчас Протокол 11 вошел составной частью в новую редакцию Европейской Конвенции. Отдельно следует упомянуть 12 Протокол, который был принят и открыт для подписания и ратификации Советом Европы только в 2000 году, поэтому в настоящее время он еще не вступил в действие.

12 Протокол предусматривает самостоятельную  защиту от дискриминации, и  скорее всего, определенным образом  изменит существующую в настоящее  время практику по вопросам  дискриминации.

Российская Федерация ратифицировала Европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод 30 марта 1998 года и с 5 мая 1998 года приняла  на себя обязательства подчиняться  юрисдикции Европейского Суда по правам человека.

Европейский Суд по правам человека начал свою деятельность в 1959 году и  осуществляет ее уже в течение  более 40 лет. За время своей деятельности Европейский Суд по правам человека рассмотрел огромное число жалоб, и  вынес свои суждения о том были или нет нарушения прав человека в каждом конкретном случае. Эти суждения являются правовыми положениями, которые использует суд, рассматривая каждое последующее дело, руководствуясь ими как прецедентами.

Всю деятельность Европейского Суда по правам человека можно разделить  на три этапа. Первый этап длился до 1 октября 1994 года. В это время  Европейский Суд по правам человека состоял из двух палат - Комиссии по правам человека и Суда, и по одному представителю от каждого государства  входило как в Комиссию, так  и в Суд. Функции принятия и  рассмотрения индивидуальных жалоб  на этом этапе принадлежали Комиссии, и только Комиссия или государства-участники  могли передать дело на рассмотрение Суда.

Второй этап продолжался 4 года с 1 октября 1994 года по 1 ноября 1998 года. В  это время заявители получили доступ в Суд, реализуя свое право  на обращение, но это было возможным  только в том случае, если усилия Комиссии признавались безрезультатными.

В настоящий момент Суд вступил  в третий период своей деятельности, и он начался с 1 ноября 1998 года. С  этой даты вступил в действие 11 Протокол к Европейской Конвенции о  защите прав человека и основных свобод, который в значительной мере изменил  деятельность Европейского Суда по правам человека. Во-первых, Суд начал работать на постоянной основе, а не собираться 1 раз в месяц на недельную сессию. Во-вторых, Суд стал однопалатным, то есть Комиссия по правам человека была упразднена.

В Европейский Суд по правам человека в настоящее время избраны 41 судья, в соответствии с количеством  стран-участниц Совета Европы и Европейской  Конвенцией о защите прав человека и основных свобод. Организационно Суд разделен на четыре секции. Секции из числа судей, входящих в них, формируют  органы Суда, которые непосредственно  рассматривают жалобы. Суд осуществляет свою деятельность, образуя Комитеты, Палаты и Большую Палату.