Виды правопреемства государств

Как явствует из названия Конвенции, ее положения устанавливают  правовой режим в отношении одного объекта правопреемства, договоров. В соответствии с п.п. а п. 1 ст. 1, «договор означает международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких, связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования». Текст пп. а п. 1 ст. 2 дословно воспроизводит определение, закрепленное в аналогичной статье Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.

В отношении общих  положений представляется важным подчеркнуть, что в сферу регулирования Конвенции входят также договоры, учреждающие международные организации, и договоры, принятые в рамках международной организации (ст. 4). Напротив, исключаются из сферы регулирования, т.е. не затрагиваются правопреемством, установленные договором границы и права и обязательства, относящиеся к режиму границ (ст. 11) и иные территориальные режимы (ст. 12).

Текст Конвенции подразделяется на семь частей. Структура Конвенции  определяется выделением трех основных категорий правопреемства государств:

- правопреемство в  отношении части территории (часть  II);

- новые независимые  государства (часть III);

- объединение и отделение  государств (часть IV).

Наиболее детальное  развитие получила часть III, устанавливающая режим правопреемства новых независимых государств, т.е., бывших колоний. Именно эта часть Конвенции подверглась наиболее жесткой критике и послужила причиной продолжительного, почти двадцатилетнего, периода ожидания пятнадцати ратификационных грамот, необходимых для ее вступления в силу. Достаточно отметить, что общее правило правопреемства в отношении этой категории устанавливает, что «новое независимое государство не обязано сохранять в силе какой-либо договор или становиться его участником в силу исключительно того факта, что в момент правопреемства государств этот договор был в силе в отношении территории, являющейся объектом правопреемства государств» (ст. 16). Таким образом, в Конвенции наблюдается явная оппозиция между регулированием правопреемства новых независимых государств и других случаев правопреемства.

Применительно к правопреемству государств Центральной и Восточной  Европы, в частности государств, возникших на территории бывшего  СССР, наибольший интерес представляет анализ правового режима, устаковленного для отделения государств (ст. 34-37). Прежде всего, важно отметить, что Конвенция 1978 г. не проводит четкого различия между категориями «отделение» и «разделение» государств. Так, ст. 34 устанавливает положения, относящиеся к отделению части или частей территории государства, образующих одно или несколько государств, «независимо от того, продолжает ли существовать государство-предшественник». Статья 35 содержит положения, относящиеся непосредственно к случаю продолжения существования государства после отделения от него части или частей территории.

Что касается режима правопреемства для отделения, Конвенция устанавливает  общий принцип перехода договорных обязательств в сочетании с территориальным  принципом, хотя и с важными исключениями. Для договоров, находящихся в силе на момент правопреемства государств, переход обязательств не применяется, если государства договорились об ином (пп. а п. 2 ст. 34 и пп. а п. 1 ст. 35) и если применение этого договора в отношении государства-преемника несовместимо с объектом и целями этого договора или коренным образом изменяет условия его действия (пп. б п. 2 ст. 34 и пп. б п. 1 ст. 35).

Схожий правовой режим  устанавливается для участия  в договорах, не находившихся в силе на момент правопреемства (ст. 36), и в договорах, подписанных государством-предшественником под условием ратификации, принятия или утверждения (ст. 37). В обоих случаях участие государства-преемника исключается, если оно несовместимо с объектом и целями данного договора или коренным образом изменяет условия его действия (п. 3 ст. 36 и п. 2 ст. 37) и если в соответствии с характером самого договора требуется согласие всех его участников (п. 4 ст. 36 и п. 3 ст. 37). В этом контексте трудно не согласиться с мнением, что общий принцип перехода договорных обязательств при правопреемстве государств, как он сформулирован в Конвенции, вступает в противоречие с ограничительными оговорками, что, в свою очередь, затрудняет его практическое применение. Более того, эффективность общего принципа перехода договорных обязательств значительно снижается ввиду того, что согласно Конвенции за государствами сохраняется право прийти к иному соглашению.

1.4. Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г.

Венская конвенция 1983 г., как и ее предшественница, касающаяся договоров, несет на себе отпечаток  эпохи антиколониального движения. Тот факт, что она до сих пор  не вступила в силу, служит подтверждением спорности ее практической ценности и несовершенства ее положений.

Структура Конвенции  разработана в зависимости от трех объектов регулирования:

- государственной собственности  (Часть II);

- государственных архивов  (Часть III);

- государственных долгов (Часть IV).

В свою очередь правовой режим каждого из объектов регулирования зависит от соответствующей категории правопреемства. В отличие от Конвенции 1978 г. в Конвенции 1983 г. выделяется пять категорий правопреемства:

- передача части территории  государства; 

- новое независимое государство, объединение государств;

- отделение части или  частей территории государств;

- разделение государств.

В Конвенции 1983 г. четко  прослеживается различие между «отделением» и «разделением». В соответствии с положениями Конвенции, регулирующими переход собственности, архивов и долгов, отделение происходит, когда часть или части территории государства, продолжающего существовать, отделяются от него и образуют одно или несколько государств- преемников, разделение же имеет место, когда при аналогичных событиях государство-предшественник прекращает свое существование. Иными словами, правовая оценка случаев отделения или разделения государства зависит от сохранения или прекращения международно-правовой личности государства- предшественника (ст. 17-18, 30-31, 40-41).

Часть II Конвенции 1983 г. регулирует правовой режим государственной  собственности. Структура этой части (раздел 1 «Введение», содержащий общие  положения, и раздел 2 «Положения, относящиеся  к определенным категориям правопреемства государств») воспроизводится в последующих частях, касающихся государственных архивов и государственных долгов.

Часть III Конвенции о  правопреемстве государств в отношении  государственной собственности, государственных  архивов и государственных долгов 1983 г. регулирует правопреемство государств в отношении государственных архивов. Статья 20 определяет «государственные архивы государства-предшественника» как совокупность документов любой давности и рода, произведенных или приобретенных государством-предшественником в ходе его деятельности, которые на момент правопреемства государств принадлежали государству-предшественнику согласно его внутреннему праву и хранились им непосредственно или под его контролем в качестве архивов для различных целей.

Как и в определении государственной собственности, можно выделить четыре основные характеристики понятия «государственные архивы»:

- во-первых, речь идет  только о государственных архивах; 

- во-вторых, о государственных  архивах государства-предшественника,  исключая из объекта правопреемства любой иной вид архивов;

- в-третьих, под архивами  подразумевается «совокупность  документов любой давности и  рода», что предполагает широкий  перечень объектов и многообразие  классификаций. Хотя письменные  источники остаются основной формой материализации государственных архивов, архивными документами также могут быть признаны гравюры, рисунки, планы и иные предметы. Критерием оценки выступает «хранение в качестве архивов». В этом контексте возникает проблема разграничения понятий «государственные архивы» и «предметы искусства, представляющие культурную и историческую ценность». Несмотря на то что, по мнению Комиссии международного права ООН, переход последних должен регулироваться нормами о правопреемстве в отношении государственной собственности или рассматриваться как реституция или передача, а не как правопреемство, примеры из практики государств свидетельствуют о том, что один и тот же объект может одновременно признаваться архивным документом и предметом искусства;

- в-четвертых, факт принадлежности государственных архивов государству-предшественнику определяется его внутренним правом.

Среди общих положений  части III, формирующих концептуальную основу режима государственных архивов, важно выделить ст. 23 о переходе государственных архивов без компенсации по аналогии с соответствующей статьей относительно перехода государственной собственности. Как явствует из текста Конвенции, конфигурация архивов как одного из видов движимой собственности предопределяет идентичность регулирования правопреемства в отношении этих двух объектов. Тем не менее ряд конвенционных норм указывает на специфику государственных архивов, в частности, принцип неделимости архивных фондов, закрепленный в ст. 25. Выраженный как «сохранение целостности государственных архивов», этот принцип выступает в качестве защитительной оговорки для перехода архивных документов в различных случаях правопреемства. Значение принципа неделимости неоспоримо, но ввиду отсутствия детального толкования его практическое применение может повлечь серьезные затруднения, связанные, например, с передачей предметов, не поддающихся воспроизведению и представляющих интерес для нескольких государств-преемников.

Очевидно, что принцип  неделимости архивов порождает  конфликты при отделении и особенно при разделении государств. Так, например, данный принцип может противопоставляться другим принципам распределения архивов при разделении государства: функциональному принципу (переходу архивов, необходимых для «нормального управления территорией», согласно пп. а п. 1 ст. 31), территориальному принципу (переходу архивов, имеющих непосредственное отношение к территории данного государства-преемника, согласно пп. б п. 1 ст. 31) или принципу справедливого распределения, предусмотренному в п. 2 ст. 31.

Также представляется затруднительным  практическое применение принципа неделимости  архивных фондов в сочетании с  необходимой гарантией «права народов  государств-преемников на развитие, на информацию и на их культурное достояние» (п. 4 ст. 31).

Правопреемство государств в отношении государственных долгов регулируется в части IV Конвенции 1983 г. В соответствии со ст. 33 «государственный долг означает любое финансовое обязательство государства предшественника в отношении другого государства, международной организации или любого иного субъекта международного права, возникшее в соответствии с международным правом».

Как и в ранее рассмотренных  дефинициях государственной собственности  и государственных архивов, выделяются пять особенностей определения:

- во-первых, объектом регулирования является государственный долг;

- во-вторых, государственный  долг государства-предшественника; 

- в-третьих, государственный  долг означает финансовое обязательство,  исключая, таким образом, иные  виды обязательств;

- в-четвертых, круг кредиторов ограничивается субъектами международного права, оставляя за пределами сферы регулирования обязательства государств перед физическими и юридическими лицами. Важно подчеркнуть, что это положение было объектом острых дискуссий при принятии текста Конвенции и позднее стало одной из причин отказа государств от ее ратификации;

- в-пятых, финансовое  обязательство должно возникать  в соответствии с международным  правом. В этом положении косвенно  отражена непередаваемость так  называемых «одиозных долгов».

В девятом докладе  Специального докладчика М. Беджауи  имеется глава, посвященная «одиозным  долгам», определенным как:

 «а) любые долги,  согласованные государством-предшественником  для достижения целей, противоречащих  основным интересам государства-преемника или переданной территории;

б) любые долги, согласованные  государством-предшественником в целях  и в отношении объекта, которые  не соответствуют международному праву, и, в частности, принципам международного права, установленным в Уставе ООН».

В отличие от государственной  собственности и государственных  архивов, понятие государственных  долгов создает комплексное правоотношение, охватывающие три элемента: сторону, которая действует в осуществлении  права (должника), сторону, которой это  право принадлежит (кредитора) и объект данного права (действие, которое должно быть исполнено). Таким образом, в силу положений Конвенции 1983 г. в правоотношение между должником и кредитором вовлекается третья сторона, государство-преемник и соответственно в конвенционном правоотношении между государством-предшественником и государством-преемником третьей стороной, оказывающей влияние на правоотношение, выступает кредитор. В этом смысле ст. 36 Конвенции устанавливает, что «правопреемство государств как таковое не затрагивает прав и обязательств кредиторов». Иначе говоря, третьему государству, являющемуся кредитором, принадлежит право, которым государство-предшественник и государство-преемник не могут распорядиться по своему усмотрению.

Для каждой из категорий  правопреемства государств в Конвенции применяется общее правило перехода долговых обязательств от предшественника к преемнику, за исключением «нового независимого государства». В отношении этой категории общим правилом признается, что «никакой государственный долг государства-предшественника не переходит к новому независимому государству» (ст. 38).