Правовой режим иностранных граждан в РФ

В литературе по  международному и  государственному (конституционному) праву, как правило, выделяют в различных сочетаниях три вида правовых режимов: национальный, специальный и наибольшего благоприятствования.

2.2 Виды и особенности правовых  режимов для иностранцев в  РФ.

   Национальный режим. Нормы о правах иностранцев содержатся в различных международных договорах, заключенных ПМР с другими странами (торговых договорах, консульских конвенциях, договорах о правовой помощи, по вопросам налогообложения, и т. д.). В этих договорах закрепляется уравнение иностранцев в правах либо с отечественными гражданами (предоставление национального режима), либо с гражданами любого другого государства, с которым заключен договор на аналогичных условиях (предоставление режима наибольшего благоприятствования). Закрепленный в законодательстве национальный режим в отношении гражданской правоспособности иностранцев носит безусловный характер, то есть он предоставляется иностранцу в каждом конкретном случае без требования взаимности[21]. Известно, что когда говорят о национальном режиме, то обычно соотносят правовой статус иностранных граждан со статусом собственных граждан. Однако иностранцы практически никогда полностью не уравниваются с собственными гражданами в правах и обязанностях, т. е. объем их правового статуса в любом случае несколько меньше. Иностранные граждане согласно ст. 160 Основ пользуются в нашей стране гражданской правоспособностью наравне с российскими гражданами, т.е. им предоставляется национальный режим. Следовательно, иностранные граждане, находящиеся в нашей стране, обладают равной правоспособностью независимо от расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения.

   Они, как и российские граждане, могут иметь имущество в собственности, пользоваться жилыми помещениями и иным имуществом, наследовать и завещать имущество и иметь иные имущественные и личные неимущественные права, не запрещенные действующим гражданским законодательством и не противоречащие его общим началам. Согласно абз. 4 п. 1 ст. 2 ГК правила, установленные гражданским законодательством, применяются к отношениям с участием иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом. Вместе с тем иностранные граждане не могут пользоваться большей по объему правоспособностью, чем российские граждане. В связи с расширением содержания правоспособности граждан в последние годы расширилась, и возможность иностранных граждан иметь гражданские Права и обязанности. Например, законом значительно расширен круг объектов права собственности граждан. Положения законов, относящихся к собственности граждан, применяются также к находящейся в нашей стране собственности иностранных граждан.

    Установив для иностранных граждан национальный режим, основы гражданского законодательства предусмотрели в изъятие из этого правила возможность некоторых ограничений правоспособности иностранных граждан по сравнению с правоспособностью российских граждан. Например, в состав экипажа воздушных и морских судов могут входить по общему правилу лишь российские граждане. Ограничение гражданской правоспособности иностранных граждан, помимо указанных случаев, возможно по постановлению Правительства РФ в порядке ответной меры (реторсии) для граждан тех государств, в которых имеются специальные ограничения гражданской правоспособности российских граждан.

   Например, если в какой-либо стране нашим гражданам запрещено приобретать в собственность жилые дома, то граждане этой страны согласно данному закону также не вправе будут иметь жилые дома на праве собственности на нашей территории. Гражданская правоспособность лиц без гражданства (апатридов), т.е. лиц, которые проживают на нашей территории, не являясь российскими гражданами и не имея доказательств своей принадлежности к гражданству иностранного государства, аналогична правоспособности иностранных граждан. Согласно п. 1 ст. 160 Основ лица без гражданства пользуются гражданской правоспособностью наравне с российскими гражданами. Следовательно, им, как и иностранным гражданам, предоставлен национальный режим. Отдельные изъятия могут быть установлены законами РФ.

   Статья 2 ГК закрепляет за иностранцами безусловный (т.е. не требующий взаимности со стороны государства иностранного гражданина) национальный режим. Суть его состоит в том, что права иностранцев на территории России определяются в принципе российскими законами, а не законодательством государства, к которому принадлежит иностранец. Презумпция безусловности означает, что для ограничения прав иностранцев необходимо прямое указание российского закона. Из предоставления иностранцам национального режима одновременно следует, что иностранец в РФ не может претендовать на какие-либо иные гражданские права, кроме тех, которые предоставлены по нашему законодательству гражданам РФ; иностранец не может требовать предоставления ему привилегий или установления изъятий из российского закона, т.е. иностранец не может обладать более широкими правами, чем граждане нашей страны. 
    Установив для иностранных граждан и лиц без гражданства национальный режим, закон допускает изъятия из этого правила, ограничивающие их правоспособность по сравнению с правоспособностью граждан Российской Федерации. Содержание гражданской правоспособности составляет совокупность гражданских прав и обязанностей, которые граждане могут иметь по действующему законодательству. Ввиду динамичности видов и объема, регулируемых нормами гражданского права отношений Гражданский кодекс РФ не дает исчерпывающего перечня таких гражданских прав и обязанностей. В ГК закрепляются лишь основополагающие, наиболее важные из них. Подчеркивается, что помимо них гражданину могут принадлежать и иные имущественные и личные права, если они не запрещены законом и не противоречат общим началам гражданского права.

    Иностранным гражданам и лицам без гражданства, находящимся на территории РФ, гарантированы права и свободы, предусмотренные ее законами, в том числе в сфере имущественных и личных неимущественных отношений. Наряду с этим на них возлагается обязанность соблюдать требования указанных законов.

Кроме того, в законодательстве различных  стран вводится специальный (преференциальный) режим, предполагающий предоставление отдельных прав для определенных групп иностранцев в соответствии с законодательством или международным договором. «Специальный (преференциальный) режим распространяется на области регулирования правовых отношений, которые осуществляются иностранными гражданами иначе, чем гражданами государства пребывания, но не охватываются национальным режимом. Этот режим отличается предоставлением определенных привилегий и ограничений, обычно в отношениях с соседними странами, например, в области приграничной торговли, приграничного общения населения и т.д.». При этом необходимо отметить, что такие привилегии и ограничения могут устанавливаться как в отношении прав, так и в отношении обязанностей иностранцев.

 Специальный режим – это предоставление иностранцам в какой-либо области определенных прав и (или) установление для них определенных обязанностей, отличающихся от тех, которые предусмотрены в данной области для иных иностранных граждан, находящихся в данном государстве. Иностранец может пользоваться правами или выполнять обязанности, вытекающие из его гражданства, лишь в той мере, в какой это допускает государство пребывания. Чаще всего, иностранцы, не несут воинской обязанности, не обладают избирательным правом, не могут избираться на высокие государственные должности, но могут добровольно служить в иностранных вооруженных силах. Иностранцы не подвергаются наказанию на территории государства пребывания и высылаются в государство гражданства. В международном праве существует общепризнанная норма, согласно которой иностранец не может привлекаться к уголовной ответственности на территории государства пребывания за преступления, совершенные им в каком-либо другом государстве, если эти преступления не затрагивают государства пребывания. Обязанность выдачи лиц, совершивших преступления, существует лишь на основе договоров между государствами.

   Предоставление иностранным гражданам в какой-либо области определенных прав и/или установление для них определенных обязанностей, отличающихся от тех, которые предусмотрены в данной области для собственных граждан соответствующего государства. Часто это делается путем перечисления соответствующих прав и обязанностей (скажем, упрощенный переход государственной границы жителями пограничных районов для посещения родственников). Это - позитивный специальный режим. Есть и негативный  специальный режим, например, запрет на включение иностранных граждан в состав экипажа воздушного судна). При этом следует учесть, что сущность специального режима сводится к установлению не только ограничений, но и определенных льгот, предоставленных государством иностранцам.

    Если подробнее остановиться на вопросе о льготах, которые устанавливает

государство для иностранных  граждан, то можно отметить, что граждане

определенных государств могут на основе взаимности полностью  или частично освобождаться от уплаты подоходного налога. Сегодняшнее положение дел в этом вопросе несколько изменилось. Связано это с тем, что наше государство по вполне понятным причинам стремится форсировать поступление в экономику страны иностранных инвестиций, опыта и современных технологий. Поэтому для иностранных инвесторов устанавливаются различные льготы в области налогового и таможенного обложения, валютного контроля. 22

Специальный режим предусмотрен в  некоторых случаях, связанных с  привлечением иностранцев к юридической  ответственности. Так, если граждане России не могут быть выданы иностранным  государствам, то экстрадиция иностранных  граждан и лиц без гражданства  вполне допустима. А Кодекс об административных правонарушениях, называя среди  возможных видов наказания выдворение за пределы Российской Федерации, устанавливает, что оно может быть применено  только к иностранным гражданам  или лицам без гражданства.

Режим Наибольшего Благоприятствования – международно-правовой режим, в соответствии с которым каждая из договаривающихся сторон обязуется предоставить другой стороне, ее физическим и юридическим лицам такие же благоприятные условия экономических, торговых и иных отношений, какие оно обычно предоставляет или предоставит в будущем любому третьему государству, его физическим и юридическим лицам. Фактически Режим Наибольшего Благоприятствования означает обычные, недискриминационные условия сотрудничества в отличие от особых (ограничительных или, наоборот, преференциальных)условий, которые могут вводиться для отдельных стран. Режим Наибольшего Благоприятствования является одним из главных принципов деятельности Генерального соглашения по тарифам и торговле. Во Временном импортном тарифе РФ имеется специальная колонка ставок таможенных пошлин, применяемых к товарам, производимым в странах, пользующихся в отношениях указанным режимом. Список таких стран публикуется Правительством РФ. Изъятия из Режим Наибольшего Благоприятствования, как и сам режим, устанавливаются в договорном порядке. В тексте торговых договоров и соглашений обычно перечисляются условия, на которые не распространяется Режим Наибольшего Благоприятствования. В торговых договорах, заключенных РФ, в качестве исключения из Режима Наибольшего Благоприятствования упоминаются и преимущества, которые РФ предоставила или предоставит государствам-участникам СНГ и другим государствам, ранее входившим в состав СССР. Исключение из Режима Наибольшего Благоприятствования, связанное с таможенными льготами для развивающихся стран (прежде всего в тарифной сфере), по существу превратилось в самостоятельный договорный принцип международной торговли. Следует отметить, что РФ, предоставляя таможенно-тарифные преференции развивающимся странам, сама в некоторых случаях становится бенефициаром такого режима. Так, с 1 января 1993 г. РФ включена в список стран-бенефициаров Всеобщей системы преференций ЕЭС.

На основании предоставления этого  режима иностранные лица пользуются максимумом тех прав, которые предоставлены  лицам другого государства, что и объясняет самовыражение "наибольшее благоприятствование". В обычном (неюридическом) языке, применяя этот термин, имеют в виду создание для кого-то самых лучших, благоприятных условий. В действительности это не так, режим наибольшего благоприятствования отличается от национального режима тем, что в силу режима наибольшего благоприятствования в равное положение ставятся иностранные организации и иностранные граждане между собой, а в силу национального режима они ставятся в равное положение с отечественными лицами. Точно так же не должно вводить в заблуждение применение в законодательстве об иностранных инвестициях и в соглашениях о защите иностранных инвестиций указаний на то, что им должен предоставляться не менее благоприятный режим, чем правовой режим, предоставляемый отечественным инвесторам, поскольку в данных случаях имеется в виду предоставление национального режима. В отличие от национального режима принцип наибольшего благоприятствования может быть предусмотрен только в международном договоре. Комиссией международного права ООН был разработан проект статей о клаузулах, о наиболее благоприятствуемой нации. Согласно этому проекту, юридическая сущность клаузулы о наиболее благоприятствуемой нации как договорного положения состоит в обязательстве государства предоставить другому государству режим наиболее благоприятствуемой нации в определенной сфере отношений. В тексте проекта в конечном итоге комиссия применила термин "не менее благоприятный, чем режим, распространенный на третье государство". Согласно принципу наибольшего благоприятствования, иностранным юридическим и физическим лицам в торговле, мореплавании или в иных областях предоставляется такой же режим, какой предоставляется или будет предоставляться юридическим и физическим лицам третьей страны. Режим в области торговли, мореплавания, правового положения иностранных организаций, применяемый к одному иностранному государству, с которым заключен торговый договор, будет применяться и к любому другому государству, с которым также заключен торговый договор на основе принципа наибольшего благоприятствования. Таким образом, в силу этого режима создаются равные условия для всех иностранных государств, их организаций, фирм и граждан в отношении тех вопросов торговли, которые предусмотрены торговым договором. В Соглашении о партнерстве и сотрудничестве 1994 г. стороны предусмотрели взаимный доступ на рынки на основе режима наибольшего благоприятствования (ст. 10). Об этом режиме говорится также в разделах о таможенных вопросах, о поощрении иностранных инвестиций, режиме представительств обществ одной стороны на территорию другой и по другим вопросам. 
 
В Соглашении предусматривалось, что Российская Федерация может предоставить странам СНГ большие преимущества, чем другим странам, тем самым речь шла об изъятиях из режима наибольшего благоприятствования. 
 
Режим наибольшего благоприятствования и недискриминационный режим установлены в отношениях нашей страны с США благодаря заключенному 1 июня 1990 г. Соглашению о торговых отношениях. В соответствии со ст. 1 этого Соглашения, каждая сторона "без каких-либо условий предоставит товарам, происходящим или экспортируемым на территорию другой стороны, режим не менее благоприятный, чем тот, который предоставлен подобным товарам, происходящим из/или экспортируемым на территорию любой третьей страны...".