ООН: общая характеристика, устав, цели и принципы, членство

При этом, если обязательства членов ООН по Уставу окажутся в противоречии с их обязательствами по какому-либо другому международному соглашению, преимущественную силу имеют обязательства по Уставу ООН (ст. 103 Устава).

Членство в ООН

Первоначальными членами ООН являются государства, которые, приняв участие в конференции в Сан-Франциско по созданию ООН или подписав ранее Декларацию Объединенных Наций от 1 января 1942 г., подписали и ратифицировали Устав ООН.

Членом ООН может быть любое миролюбивое государство, которое примет на себя содержащиеся в Уставе обязательства и которое, по суждению ООН, может и желает эти обязательства выполнять. Прием в члены ООН производится постановлением Генеральной Ассамблеи по рекомендации Совета Безопасности

В случае принятия Советом Безопасности против какого-либо члена ООН принудительных мер Генеральная Ассамблея, по рекомендации Совета Безопасности, вправе приостанавливать осуществление прав и привилегий, вытекающих из членства в ООН. Государство, систематически нарушающее принципы Устава, может быть исключено из ООН решением Генеральной Ассамблей по рекомендации Совета Безопасности.

В настоящее время ООН продолжает оставаться главным инструментом поддержания международного мира и безопасности; в рамках ООН разрабатывается большое число международных договоров, принимаются решения по разблокированию международных конфликтов и обеспечению правопорядка и законности в международных отношениях.

Генеральная Ассамблея - наиболее представительный орган ООН, в нем представлены все государства-члены. Она обладает генеральной компетенцией в пределах Устава ООН. Широта компетенции Ассамблеи проявляется, прежде всего, в праве обсуждать любые вопросы или дела в пределах Устава. Кроме того, она может обсуждать вопросы, относящиеся к полномочиям любого органа ООН. Исключение составляют случаи, когда Совет Безопасности выполняет свои функции в отношении какого-либо спора или ситуации (ст. 12).

Ассамблея осуществляет контроль за деятельностью иных органов, рассматривая их ежегодные и специальные доклады (ст. 15). В результате рассмотрения она дает рекомендации как членам Организации, так и ее органам, включая Совет Безопасности (ст. 10). Для всех органов ООН, кроме Совета Безопасности и Международного суда, такие рекомендации являются обязательными. Так, в ст. 66 Устава говорится, что ЭКОСОС осуществляет функции, которые входят в его компетенцию в связи с выполнением рекомендаций Ассамблеи.4

Кроме определения общей компетенции Ассамблеи Устав конкретно указывает наиболее важные направления ее деятельности. Ассамблея правомочна рассматривать общие принципы сотрудничества в деле поддержания мира, включая принципы разоружения, и делать соответствующие рекомендации членам и Совету Безопасности. Ассамблея может обсуждать любые вопросы, относящиеся к поддержанию мира, поставленные перед ней не только членами или Советом Безопасности, но и государствами-нечленами.

Ассамблея может рекомендовать меры мирного улаживания любой ситуации, которая могла бы нарушить общее благополучие или дружественные отношения между государствами. Сюда отнесены и ситуации, возникающие в результате нарушения положений Устава, излагающих цели и принципы ООН. Тем самым подтверждается высокое положение целей и принципов в системе норм.

Из сказанного видно, сколь широка компетенция Ассамблеи в области мирного урегулирования. Она охватывает не только ситуации, угрожающие миру, но и широкий круг ситуаций иного рода, разумеется, за исключением тех, что рассматриваются Советом Безопасности.

К основным функциям Ассамблеи отнесено также содействие международному сотрудничеству в политической области и поощрение прогрессивного развития международного права и его кодификации. Показательно, что забота о развитии международного права находится в одном ряду с содействием политическому сотрудничеству.

При участии Ассамблеи было принято свыше 300 договоров по важнейшим вопросам, включая права человека, нераспространение ядерного оружия, использование морского дна и космического пространства. Важной функцией является содействие сотрудничеству в области экономической и социальной жизни, культуры, образования, здравоохранения и прав человека.

Среди других органов Ассамблею выделяют и ее полномочия в области финансов. Она утверждает бюджет Организации и определяет суммы взносов ее членов. Ею утверждаются заключаемые ЭКОСОС от имени ООН соглашения со специализированными учреждениями. Ассамблея может запрашивать консультативные заключения у Международного суда, а также разрешает делать такие запросы другим органам ООН и ее специализированным учреждениям.

Принимаемые Ассамблеей решения оформляются в виде резолюций. Наиболее значительные из них именуются декларациями. Согласно Уставу ООН все они носят характер рекомендаций. Было бы, однако, неправильно полагать, будто такие резолюции являются лишь пожеланиями. Они обладают морально-политической силой, и государствам непросто их игнорировать. Кроме того, соблюдение обязательств по Уставу предполагает и уважительное отношение к принимаемым Ассамблеей резолюциям.

Существенное значение имеют полномочия Ассамблеи в области формирования органов ООН. Она избирает 10 непостоянных членов Совета Безопасности, всех членов ЭКОСОС. Она учреждает вспомогательные органы, число которых превысило 200. Наконец, процесс принятия поправок к Уставу начинается с их одобрения Ассамблеей.

Ряд полномочий Ассамблея осуществляет совместно с Советом Безопасности. По рекомендации последнего она выносит постановления о приеме в члены, о приостановлении и прекращении членства. Генеральная Ассамблея и Совет Безопасности совместно избирают членов Международного суда.

Совет Безопасности занимает уникальное положение не только в ООН, но и во всей системе международных организаций. Прежде всего, потому, что на него возложена главная ответственность за поддержание мира и безопасности. Несмотря на то, что Совет Безопасности - орган ограниченного представительства (в нем представлено менее 10% общего числа членов ООН), государства-члены согласились, что при исполнении своих обязанностей Совет "действует от их имени" (п. 1 ст. 24 Устава ООН).5 Иными словами, Совет Безопасности самостоятельно предпринимает действия, которые рассматриваются как действия ООН.

Решения Совета по определенным вопросам обладают юридически обязательной силой. Особого внимания заслуживает то обстоятельство, что Совет Безопасности является главным исполнительным органом ООН. Если в результате обсуждения Ассамблеей вопроса, относящегося к поддержанию мира, окажется необходимым предпринять те или иные действия, то такой вопрос передается Совету Безопасности.

ООН обеспечивает такой порядок, чтобы государства, даже не являющиеся ее членами, действовали в соответствии с принципами Устава в той мере, в какой это необходимо для поддержания международного мира и безопасности (п. 6 ст. 2 Устава). Естественно, в осуществлении этой нормы решающая роль принадлежит Совету.

К компетенции Совета Безопасности отнесена подготовка планов регулирования вооружений. Ему отведена главная роль в мирном разрешении споров (гл. VI). Специальная глава Устава посвящена действиям Совета в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии (гл. VII).

Совет Безопасности определяет наличие любой угрозы миру, нарушения мира или акта агрессии. Само по себе такое определение может иметь юридические последствия, давая угрожаемому или подвергшемуся агрессии государству право на содействие ООН в обеспечении его интересов.

Установив наличие угрозы миру, Совет Безопасности может вынести рекомендацию, но вправе и принять решение о мерах принуждения к правонарушителю. Устав предусматривает применение невоенных и военных мер. Они применяются государствами по решению Совета. К первым отнесены полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио- или других средств сообщения, а также разрыв дипломатических отношений (ст. 41). Перечень этот примерный, а не исчерпывающий. Совет не раз принимал решения о применении таких мер в качестве санкций, в частности в отношении ЮАР и Южной Родезии.

В случае если Совет Безопасности сочтет, что невоенные меры недостаточны, он может применить воздействие вооруженными силами, которые включают демонстрацию, блокаду и другие операции воздушных, морских или сухопутных сил государств-членов (ст. 42). Соответственно члены обязаны предоставить в распоряжение Совета Безопасности необходимые вооруженные силы и обеспечить их деятельность. В этих целях заключаются специальные соглашения. Для оказания помощи Совету Безопасности в осуществлении этих мер был учрежден Военно-Штабной Комитет, состоящий из представителей штабов постоянных членов. До окончания холодной войны комитет существовал формально. Однако в 1990 г. он проявил себя в ходе применения санкций в отношении Ирака.

Опыт применения санкций к Ираку может служить иллюстрацией возможностей Совета Безопасности в наше время. В день нападения Ирака на Кувейт (2 августа 1990 г.) Совет принимает резолюцию, которая определяет факт нарушения мира (ст. 39 Устава), а также рекомендует пути немедленного прекращения агрессии (ст. 40). В следующей резолюции Совет констатирует невыполнение Ираком предыдущей и определяет меры по восстановлению власти законного правительства Кувейта. Это уже не рекомендации, а решение. Более того, оно обращено не только к членам ООН, но и к государствам-нечленам. В этом видится пример осуществления полномочий по п. 6 ст. 2 Устава.

В числе предписанных мер - прекращение всех экономических связей и отказ от признания любого оккупационного правительства. Следующая Резолюция (от 25 августа) предусматривала применение вооруженных сил. С юридической точки зрения особый интерес представляет Резолюция от 25 сентября. Она устанавливала, что все правовые акты Ирака, противоречащие резолюциям Совета, являются ничтожными. Сославшись на ст. 103 Устава о приоритете обязательств по Уставу, Совет обязал все государства независимо от их договоров прекратить авиационные связи с Ираком. Иными словами, обязательная резолюция Совета приравнена к обязательствам по Уставу.

Резолюции установили условия прекращения военных действий, порядок возмещения ущерба и др. В результате они заменили не только соглашения о перемирии, но и мирный договор. История не знает ничего подобного. Санкции применялись Советом Безопасности и в других случаях - в отношении Ливии и Югославии. В последнем случае Совет сыграл важную роль в разработке условий мирного урегулирования.

Как видим, под влиянием требований жизни идет процесс расширения полномочий Совета Безопасности, причем без внесения изменений в Устав, путем согласованного толкования его положений. Первым шагом в этом направлении явилась практика принятия резолюций при воздержавшемся постоянном члене, что отличается от положения Устава о необходимости совпадающих голосов всех постоянных членов (ст. 27).

Важной новеллой явился институт миротворческих операций, проведение которых подтвердило их значимость. К сожалению, из-за ограниченных ресурсов ООН не в состоянии осуществлять их во всех случаях, когда это необходимо, и в результате не оправдывает возлагаемые на нее народами надежды.

Совет Безопасности распространил свою деятельность на конфликты немеждународного характера. Он не раз квалифицировал происходящие на территории государства события как угрозу миру со всеми вытекающими из его полномочий последствиями.

Резолюцией Совета Безопасности от 3 декабря 1992 г. было установлено, что ситуация в Сомали представляет угрозу миру, и потому решено принять все необходимые меры для восстановления мира. Между тем речь шла о чисто внутренней ситуации и, следовательно, о гуманитарной интервенции. В соответствии с резолюцией в Сомали были направлены вооруженные силы для спасения населения от голода и предотвращения внутренних конфликтов.

Растущая активность Совета Безопасности и фактическое расширение его полномочий имеют положительный эффект. Расширение полномочий опирается на молчаливое согласие членов ООН. Однако в этом следует соблюдать чувство меры. Совет Безопасности стал осуществлять не только исполнительные, но также нормотворческие и даже судебные функции. Думается, что в этих и иных подобных действиях он должен опираться на Генеральную Ассамблею.

Резолюции Совета Безопасности призваны содействовать реализации норм Устава, а не создавать новые нормы. Они юридически обязательны именно как акты применения права. После прекращения холодной войны деятельность Совета существенно активизировалась. С 1946 по 1989 гг. в среднем ежегодно принималось около 20 резолюций, а уже в 1990 г. их было принято 37, в 1995 г. - свыше 100.

С учетом роли и полномочий Совета Безопасности определен его состав. Совет состоит из 15 членов: пяти постоянных (Китай, Франция, Россия, Великобритания и США) и десяти непостоянных. Последние избираются Генеральной Ассамблеей сроком на два года и не могут быть немедленно переизбраны. При этом учитывается не только справедливое географическое распределение, но и степень участия государства в поддержании мира и достижении других целей ООН (ст. 23).

Решения по процедурным вопросам принимаются большинством в девять голосов. По другим вопросам также необходимо собрать не менее девяти голосов, но это число должно обязательно включать голоса постоянных членов. Неучастие в голосовании постоянного члена не препятствует принятию решения. Такова формула принципа единогласия великих держав, который служит одной из основ Совета Безопасности. Вместе с тем, используя право вето, любой постоянный член может воспрепятствовать принятию резолюции.

Принцип единогласия постоянных членов отражает реальное положение дел в мире. Только единство великих держав способно обеспечить мир и безопасность. Об осознании этого положения свидетельствует анализ результатов голосования в Совете Безопасности, обнаруживающий определенную тенденцию. С 1946 по 1990 гг. постоянные члены применяли вето 279 раз, а с 1990 по 1995 гг. - лишь дважды.

В настоящее время специальный комитет рассматривает вопрос о расширении состава Совета. ФРГ и Япония активно добиваются места постоянных членов, ссылаясь, в частности, на то, что их взносы относятся к числу крупнейших. На постоянное представительство в Совете претендуют и такие страны, как Индия, Бразилия.

Экономический и Социальный Совет (ЭКОСОС) несет ответственность за выполнение функций, изложенных в гл. IX Устава ООН "Международное экономическое и социальное сотрудничество". Декларация тысячелетия ООН предусматривает дальнейшее усиление ЭКОСОС, опирающееся на его нынешние достижения, с тем, чтобы он мог выполнять функции, изложенные в Уставе.