Уголовно исполнительная политика

Являясь составной частью политики в области борьбы с преступностью, уголовно-исполнительная политика определяет цели, принципы, стратегию, основные направления, формы и методы деятельности государства по обеспечению исполнения наказания, исправлению осужденных, предупреждению совершения новых преступлений как осужденными, так и иными лицами. Цели и принципы политики в указанной области наиболее стабильны, так как базируются на выработанных международным сообществом положениях об обращении с осужденными, соответствующих международных актах, достижениях науки. Поскольку цели и принципы политики в сфере исполнения наказания реализуются в соответствующей отрасли права.

Стратегия политики в  сфере исполнения наказания хотя и достаточно стабильна, но может  меняться в связи с коренными  преобразованиями в экономике, политике, идеологии. Изменение стратегии политики государства в указанной социальной сфере произошло в России в последние годы. Оно обусловлено новыми политическими позициями в отношении прав человека, в том числе осужденных; новыми экономическими отношениями, возникшими в обществе; существенными преобразованиями в производственной деятельности исправительных учреждений и иными установками на роль труда осужденных; деполитизацией воспитательной работы с ними; изменением организационных основ уголовно-исполнительной системы.

Стратегию, основные формы  и методы уголовно-исполнительной политики, ее формирование и развитие прямо или опосредованно определяет комплекс социальных факторов. К основным из них можно отнести социально-политическое и экономическое состояние общества, господствующие в нем нравственные ценности и правовые представления, состояние и динамику преступности в стране, требования международных актов о правах человека и обращении с осужденными, деятельность международных организаций, развитие фундаментальных общественных наук.

Субъектами формирования и развития политики в сфере исполнения наказания являются Президент России и Федеральное Собрание. Так, согласно ч. 3 ст. 80 Конституции Президент определяет основные направления внутренней политики государства. Политика в сфере борьбы с преступностью (частью которой является политика в области исполнения наказания) представляет собой составную часть внутренней политики государства.

Примером, показывающим роль Президента РФ в формировании уголовно-исполнительной политики государства, является его Указ от 8 октября 1997 г. «О реформировании уголовно-исполнительной системы МВД РФ» и Указ от 25 июля 1998 г. «О передаче уголовно-исполнительной системы МВД России в ведение Минюста России», которыми осуществлена передача уголовно-исполнительной системы в ведение Министерства юстиции и намечены меры по ее реформированию. Данные документы имеют не только организационно-правовое содержание, но и предопределили направление дальнейшего развития уголовно-исполнительной политики.

Федеральное Собрание России, принимая соответствующие законы, в  том числе уголовные и уголовно-исполнительные, акты амнистии, рассматривая вопросы борьбы с преступностью, оказывает влияние на формирование политики в сфере исполнения уголовного наказания. Все иные субъекты Российской Федерации лишь реализуют ее в своей деятельности ⁷.

Уголовно-исполнительная политика закрепляется в различных  формах, и прежде всего - в уголовно-исполнительном законодательстве. В настоящее время  она закреплена в Уголовно-исполнительном кодексе, а также в иных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства Российской Федерации по вопросам, связанным с исполнением наказания (питание осужденных, их медицинское и бытовое обеспечение): Уголовно-исполнительная политика одновременно реализуется в деятельности соответствующих государственных органов - центральных и территориальных органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ, департамента судебных приставов-исполнителей, органов управления военными уголовно-исполнительными учреждениями, а также непосредственно в деятельности учреждений и органов, на которые законом возложено исполнение уголовного наказания.

Согласно ст. 4 Закона Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» от 21 июля 1993 г. органы государственной власти и управления субъектов федерации входят с предложением или дают согласие на создание и ликвидацию учреждений, исполняющих наказания; оказывают содействие в комплектовании квалифицированными кадрами персонала этих учреждений; создают условия для их деятельности и привлечения осужденных к труду.

Мы выяснили, что уголовно-исполнительная политика имеет своей целью создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Касаемо сферы уголовно-исполнительной системы отметим, что одним из направлений такой политики является политика в сфере борьбы с преступностью. Она должна выражать интересы граждан России и общества в целом, обеспечивать их защиту от преступных посягательств.

   2.2. Влияние уголовно-исполнительной политики на реформирование  

уголовно-исполнительной системы в целом и на ИУ и  СИЗО в частности

    как органов (учреждений) по исполнению уголовных наказаний

Определяя основные направления деятельности государства и всего общества в борьбе с преступностью, уголовная политика оказывает значительное влияние на содержание, структуру, функции и задачи уголовно-исполнительной системы.

Разрабатывая вопросы  криминализации и декриминализации, пенализации и депенализации деяний, определяя характер и виды применяемых мер уголовного преследования и т.д., политика по существу обосновывает создание органов и учреждений по исполнению уголовных наказаний, направления, формы и методы их деятельности, в частности на ИУ и СИЗО. Последние 70 лет в формировании уголовной политики России доминирующим фактором являлось ужесточение борьбы с преступными проявлениями.

В начальный период этот фактор был обусловлен прежде всего  политическими целями, когда перед  соответствующими органами ставились задачи по уничтожению классовых врагов, «враждебных элементов»: дворянства, духовенства, кулачества, казачества и т.д. В конце концов эти задачи были выполнены, однако жесткость уголовной политики осталась, а позитивных результатов в борьбе с преступностью это не принесло. Зато охват населения репрессивными мерами исправительно-трудовой системы оказался огромным.

Как уже отмечалось, уголовная  политика во многом определяет основные направления и цели политики в  сфере исполнения уголовных наказаний, которая непосредственно реализуется в соответствующем законодательстве и практике его применения ⁸.

Поскольку уголовно-исполнительная политика базируются на общих принципах  и положениях социальной политики, постольку на формирование уголовного и уголовно-исполнительного законодательства, на практику применения их норм воздействуют требования социальной политики, в соответствии с которыми осуществляется социальное управление, оказание воздействия на воспитание человека и формирование личности. Следовательно, можно сделать вывод, что уголовно-исполнительная система любого государства формируется и зависит от общей социальной политики и ее составных частей: уголовной, уголовно-процессуальной и уголовно-исполнительной политики. Изменение и реформирование их с неизбежностью влечет необходимость реформирования уголовно-исполнительной системы этого государства.

Уголовно-исполнительная система любого государства, являясь  его неотъемлемой частью, складывается, развивается и реформируется  под влиянием тех же социальных, экономических, политических, идеологических и иных факторов, которые протекают в обществе.

Советская политика в  сфере исполнения наказания и  обращения с осужденными с  самого начала формировалась и развивалась  как исправительно-трудовая. Поэтому исправительные учреждения именовались исправительно-трудовыми, которые создавались прежде всего в малонаселенных и труднодоступных регионах страны. Именно эти учреждения, благодаря своей дешевой рабочей силе, во многих случаях являлись основной производительной силой в выполнении пятилетних и иных планов. Не случайно, Министерство внутренних дел СССР занимало место в первой десятке промышленных министерств и ведомств страны.

Кризис экономики не замедлил сказаться на положении  дел и в исправительных учреждениях. Были разрушены хозяйственные связи этих учреждений с предприятиями других министерств и ведомств, многие предприятия исправительной системы оказались на грани банкротства, а отсюда незанятость осужденных трудом, неплатежи, задержки заработной платы персоналу учреждений и многие другие отрицательные факторы в деятельности исправительно-трудовой системы.

Все это потребовало  принятия мер, направленных прежде всего  на экономическую выживаемость этой системы. В 1992 г была разработана  и принята Концепция перехода промышленности уголовно-исполнительной системы к рыночным отношениям. В управленческих структурах системы начали создаваться маркетинговые службы, деятельность которых была направлена на максимальное обеспечение конкурентоспособности создаваемой на предприятиях исправительных учреждений продукции.

В начале 90х – годов  был принят и ряд других нормативных  правовых актов, направленных на изменения  в уголовно-исполнительной системе. Они в основном имели характер ситуативного реагирования на изменения в обществе и государстве, ответной реакцией на имевшую место критику системы со стороны общественности и требования международно-правовых актов по правам человека и содержанию осужденных.

Безусловно, основополагающим фактором в деле серьезного подхода к реформированию уголовно-исполнительной системы стало принятие Конституции Российской Федерации 1993 г.

Традиционно советская  исправительная система исходила из приоритета государства и общества, а интересы личности рассматривались  на паритетных началах лишь в случаях совпадения интересов государства, общества и личности, а если такого не случалось, то интересы государства и общества преобладали над интересами личности.

Напротив, новая Конституция  России в качестве основополагающего  принципа провозгласила приоритет интересов личности: человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст.2) ⁹.

Этот принцип лег  в основу реформирования политики и  законодательства, в том числе  и в сфере исполнения и отбывания  уголовных наказаний, обусловив  в первую очередь систему мероприятий, направленных на их гуманизацию, усиление цивильного начала в деятельности уголовно-исполнительной системы.

Ряд вопросов функционирования уголовно-исполнительной системы был  решен нормативными актами Государственной  Думы и Правительства Российской Федерации.

Так, Правительством были установлены нормативы штатной  численности персонала учреждений, исполняющих уголовные наказания  в виде лишения свободы, в зависимости  от среднегодовой численности осужденных. Для стабилизации промышленной деятельности и финансового состояния учреждений и предприятий уголовно-исполнительной системы решениями Правительства Российской Федерации они были освобождены от платежей за землю, от налога на имущество. В 1994 г. Правительство приняло специальное Постановление «О размещении на предприятиях учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, и на собственном производстве этих учреждений заказов на поставку продукции, выполнение работ и услуг для удовлетворения государственных нужд». Позднее Правительство разработало специальные Федеральные целевые программы содействия трудовой занятости осужденных к лишению свободы. Все эти мероприятия позволили УИС не только выжить, но в целом на удовлетворительном уровне решать поставленные перед ней и непроизводственные задачи.

Отметим, что реформирование уголовно-исполнительной системы - процесс достаточно длительной и многоэтапный. Его эффективность зависит от целого ряда факторов и условий экономического, социального, правового и иного характера, в том числе и от проводимой государством уголовно-исполнительной политики.

В этих целях следует  изучать и в разумных пределах использовать накопленный в зарубежных странах опыт применения различных  государственных стратегий в  борьбе с преступностью в условиях социально-экономического кризиса и криминального взрыва.

Для совершенствования  отечественной уголовной политики представляет интерес и опыт зарубежных стран, где в этой сфере серьезное  внимание уделяется жертвам преступления. Им обеспечивается реализация всего спектра прав, предусмотренных нормами международного законодательства: права на доступ к механизму правосудия и справедливое обращение; право на реституцию, на компенсацию со стороны государства (в случае, когда ее невозможно получить от правонарушителя), право на социальную помощь. Причем необходимая материальная, медицинская, психологическая и социальная помощь оказывается жертве преступления по правительственным, добровольным, общественным и местным каналам даже в том случае, когда пострадавший по каким-либо причинам не обращается в полицию или суд.

К сожалению, до сих пор  отечественная уголовная политика основным объектом своего воздействия  считает правонарушителя и почти  не уделяет внимание жертве преступления.

Свидетельством тому является, например, то обстоятельство, что в нашем законодательстве отсутствует термин «жертва преступления», а имеется понятие «потерпевший», которое охватывает лишь часть понятия «жертва преступления».

Нельзя не заметить, что  успех преобразований в пенитенциарной сфере зависит от уровня научной разработки проблем формирования, развития и реализации уголовно-исполнительной политики. В качестве перспективных научных исследований в этой сфере выделяются: концептуальные направления развития УИС, а также создание и обновление законодательной и иной нормативной базы деятельности УИС.

Для предварительной  проверки предлагаемых новелл в тех  или иных направлениях деятельности УИС и конкретных нормативных  правовых актов необходимо широко практиковать проведение экспериментов, которые и должны быть положены в основу реформирования системы ¹⁰.

Результаты функционирования учреждений и органов, исполняющих  уголовные наказания, в последние  годы убедительно показали правильность выбранного стратегического курса  реформ и его практического осуществления.