Жергілікті басқарудың құқықтық негіздері

Жергілікті өзін-өзі  басқаруды енгізу кезінде өзіміздің өткен отандық тарихымызды рулық және ауылдық өзін-өзі басқару саласында, кеңестік құрылыста пайдаланылған құндылықтарды ескеруіміз қажет.

Қазақстан тарихында  жергілікті өзін-өзі басқарудың дәстүрлері бар. Танымал "Жеті жарғы" - орта ғасырдың өзінде түрлі қоғамдық және мемлекеттік институттар өкілеттігінің барлық саласын анық бөле білген.

Жергілікті өзін-өзі  басқаруды құру мүмкіндігі 1995 жылғы  Қазақстан Республикасының Конституциясында қарастырылған. Онда о бастан-ақ, жергілікті өзін-өзі басқарудың қызмет етуіне және олардың дербестігіне белгіленген құзыреті шеңберінде кепілдік берілген.

Содан бері жергілікті өзін-өзі  басқарудың кейбір элементтерін енгізу мен оның заңнамалық базасын дайындау талпыныстары болған.

Үкімет шешіміне сәйкес 1996 жылы тұрғын үй қорын пайдалану мен күту мәселелерін шешу міндеттері жүктелген ПИК-тер (КСК) құрылды. Сондай-ақ, ауылдық жерлерде селолық тұтыну кооперативтері өзінше құрыла бастады.

Жергілікті мәселелерді  шешудегі келесі қадам тәжірибе түрінде  өткізілген 2001 жылғы ауыл әкімдерін сайлау және 2006 жылғы аудан және облыстық маңызы бар қала әкімдерін сайлау болды.

Бүгінде Елбасымыздың мемлекеттің  Ата заңын жаңалауға байланысты бастамасына орай жағдай айтарлықтай  өзгерді.

Біріншіден, қоғамдық және мімлекеттік институттардың бірігуіне жол берілмейтін ереже алынып тасталынды. Ол жергілікті өзін-өзі басқару органдарына мемлекеттік қызметтерді жүзеге асыруына мүмкіндік береді.

Екіншіден, жергілікті өзін-өзі  басқару негізі болып енді еркін, жасырын, тік және жалпы дауыс беру арқылы сайланған жергілікті мәслихаттар табылады. Мәслихаттардың рөлі мен құзыреті арттырылып, бес жылға дейін ұзартылды. Олардың келісімімен барлық деңгейлі әкімдер сайланады. Мәслихатты әкімге сенімсіздік білдіру процедурасы (іс-шарасы) да жеңілдетілген: ертеректе ол мәслихаттың үштен екі бөлігінің даусымен жүзеге асса, қазір тек дауыс берушілер басым болуы жеткілікті.

Осылай, Конституцияға  жергілікті өзін-өзі басқарудың жергілікті мемлекеттік басқару мен өзін-өзі  басқару жүйелерін жақындатуды көздеген базалық параметрлері енгізілді.

Сонымен қатар, Конституцияда  жергілікті өзін-өзі басқару органдарын мемлекеттік билікке жатқызбауы жергілікті өзін-өзі басқарудың дербестігін  көрсетеді. Алайда, бұл жергілікті өзін-өзі  басқарудың мемлекеттік-биліктік қатынастар жүйесінен тыс және мемлекеттен мүлде тәуелсіз еместігін білдірсе керек [8].

Ағымдағы жылдың 17 қаңтарында Елбасы "Нұр Отан" ХДП кеңейтілген  жиынында 2008 жлы заңдық тұрғыда конституциялық реформалардың, сондай-ақ жергілікті өзін-өзі  басқару жүйесін қалыптастыратын ереже енгізілуін тапсырған болатын.

Елбасының пікірінше, жергілікті өзін-өзі басқару институтын енгізу барысында жаңа, қосымша органдар құруға асығудың қажеті жоқ. Ол өз кезегінде  кеңестер құрудың әлі ертерек, кеңес  сайлауы әкімшілік аппаратының ұлғайтылуына соқтыратын жасанды шара екендігін айтты.

Елбасы мәслихаттар  өкілді билік органы ретінде өзін толық ақтап шықты дей келе, мәслихаттардың жұмысын жандандыру және олардың мемлекеттік басқару  жүйесіндегі рөлін ұдайы арттырып отыру қажеттігіне көңіл бөлді. Әкімдердің мәртебесі мен жауапкершілігін арттыруға және орталық пен аймақтардың құзыретін нақтылау қажеттігі де назардан тыс қалмады.

Елбасы пікірінше, төмен  деңгейдегі әкімдер жергілікті өзін-өзі  басқару жүйесіне олардың жауапкершілігі мен мәртебесінің өсуі мен бірге енуі қажет.

Президент өз сөзінде  барлық деңгейдегі әкімдердің қабылдаған шешімдері мен іс-қимылдары тұрғындардың билік туралы пікірін қалыптастырады, сондықтан әкімдердің имиджі мен  сол имиджге деген жауапкершілікті арттыру қажеттігін айтты. Оның ойынша, жалпы атқарушы және орындаушы билік құрылымының логикалық құрылымы қалыптасқан.

Үстіміздегі жылдың 22 қарашасында  парламент мәжілісіне "Қазақстан  Республикасының кейбір заңнамалық актілеріне жергілікті мемлекеттік басқару және өзін-өзі басқару мәселелері бойынша өзгерістер мен толықтырулар енгізу туралы" заң жобасы енгізілді [9].

Түзетулерде облыс, аудан, қала, қаладағы аудан, ауылдық (селолық) округ, ауылдық (селолық) округ құрамына кірмейтін кент және ауыл (село) шегінде жергілікті өзін өзі басқаруды жүзеге асыруды бекіте түсу ұсынылды.

Жергілікті өзін-өзі  басқару органдары 1) өкілетті органдар - облыс (республикалық маңыздағы  қала, астана), аудан (облыстық маңыздағы  қала) мәслихаттары және 2) атқарушы орган - облыс (республикаллық маңыздағы қалалар, астана), аудан (облыстық маңыздағы қалалар), қаладағы аудан, аудандық маңыздағы қала, ауылдық (селолық) округ , кент және ауыл (сеоло) әкімдері болып табылады. Әкімдер мемлекеттік басқару функцияларымен қатар жергілікті өзін-өзі басқару органдарының функцияларын заңды түрде жүзеге асыру мүмкіндігіне ие болады.

"Қазіргі таңда аталға  заң жобасын қабылдай отырып, біз өзіміздің жергілікті өзін-өзі  басқару үлгісінің қалыптасқандығы  туралы айта аламыз.

Заң жобасы мәжіліске түскенге дейін депутаттар Европа Одағының халықаралық сарапшыларымен бірге "Жерігілікті өзін-өзі басқару" жобасы аясында дайындық жұмыстар жүргізді. Шаралар барысында жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін енгізудің оң әлемдік тәжірибесін және "Жергілікті өзін-өзі басқару туралы" Европалық хартияда бекітілген қағидаттар қарастырылды. Халықаралық сарапшылардың пікірінше, қазақстандық үлгі халықаралық тәжірибеге сәйкес келеді. өйткені, көптеген мемлекеттерге жергілікті мемлекеттік басқару мен өзін-өзі басқару біріккен аралас жүйе тән",- деді депутат М.Әбенов.

Түркияда жергілікті өзін-өзі басқаруды негізгі әкімшілік-аумақтық бірлікте (илах) орталық билік өкілдері (вали) жүзеге асырады, бірақ сонымен  қатар сайланған Бас кеңес  пен оның атқарушы органы - Энджомендері бар. Қалалар мен елді-мекендерде бір жағынан ила өкілі болып келетін муниципалды кеңестер, ауылдарда қарттар кеңесі мен староста сайланады.

Ал, ЕҚЫҰ төрағалық ететін Финляндияда мысалы, жергілікті өзін-өзі  басқаруды президент тағайындайтын  губернатор (ляни) жүзеге асырады.

Әзірленген заң жобасы "Нұр Отан" ХДП-ның "Қазақстанның гүлденуі мен қазақстандықтардың игілігі  үшін" атты халықтық платформасының басты ережелеріне сәйкес келеді [10].

Заңды қабылдау конституциялық нормаларды іске асыруға, жергілікті өзін-өзі  басқару қызметі мен ұйымдастырылуының заңнамалық негіздерін құруға рұқсат береді, жергілікті мәндегі мәселелерді шешуге жаңа серпін береді.

2.2 Қазақстандағы жергілікті  өзін-өзі басқарудың құқықтық  негіздерінің дамуы

Қазақстандағы жергілікті өзін-өзі басқарудың құқықтық негіздерінің дамуын зерттеуден бұрын әлемдік тәжірибені зерттеу барысында басқару мен өкілеттіктерді орталықтан алу шарасы үшін қандай да бір жетілген модельдің жоқ екеніне көз жеткізуге болады. Бір мемлекет үшін қолайлы модель, келесілер үшін мүлдем тиімсіз болуы ықтимал. Әлем тәжірибесінен жергілікті билік органдарының құзыретіне қаржыларды бөлу үш түрлі үлгінің шеңберінде жүзеге асатынын көруге болады. Біріншісінде салық түсімдері орталық үкіметке аударылады. Бірақ мұндай жағдай басқару деңгейлері арасында табыстарды тең бөлудің нәтижесіне кедергі жасауы мүмкін. Сондықтан да бұл мемлекеттің ресурстарын ұлғайтудың тиімді әдісі емес. Сонымен бірге экономиканы қаржыландыруға барлық жергілікті шаруашылықтар тең жағдайда қатыса алмай қалулары да мүмкін. Мұндай жүйе бұрынғы Югославияда орын алған еді. Екіншісі салықтық өкілеттіктер мен міндеттерді бөлу орталық үкіметтің құзырында болуын көздейді. Бұл үлгіде үкімет жергілікті бюджеттерден түскен қаржыны арнайы салықтың көмегімен кері гранттар мен трасферттер түрінде қайта бөледі. Осы үлгінің басты кемшін тұсы - алынатын салықтар көлемі мен оларды жұмсау арасындағы байланыс бұзылады. Табыстар мен шығындарды осылайша бөлу бұрынғы Кеңес Одағында және Венгрияда қолданылды. Үкімет тарапынан төменгі тұрған бюджеттерге гранттар бөлу Франция, Италия, Нидерланды сияқты индустриясы дамыған елдерде әлі күнге дейін бар. Үшіншісі жергілікті басқару органдары салық салу мәселесінде құқықтары мол болатынын көрсетеді. Осылайша, аумақтық бірліктердің қаржылық дербестіктері нығая түседі [11].

Мемлекет күрделі жүйелік  бірлік болып табылады. Ол қоғамдық өмірдің барлық жүйесін біртұгас біріктіруді және ұйымдастыруды  қамтамасыз етеді, сондай-ақ адамдардың  іс-әрекетін де реттейді. Материалдық, қаржылық, ұйымдастырушылық және баска да ресурстарды пайдалана отырып, мемлекет өндірістің ұйымдастырылуына, экономикалық реформалар мен қоғамдағы саяси өзгерістерге сәйкес әлеуметтік процестердің дамуына мүмкіндік жасайды.

Еліміздегі басқару функциясына  ендігі жерде біртіндеп өзгерістер ене бастайды. Бұл еліміздегі демократияландыру бағытындағы соңғы өзгерістерден байқалған нышан. Осыған орай, елімізде әр түрлі әдістемелік негізді қалайтын шаралар өткізіліп те жатыр. Соның бірі ретінде Қазақстан Республикасы Үкіметі және Қазақстан Республикасы Стратегиялық жоспарлау агенттіп Еуропалық ТАСИС сараптау қызметімен бірлесе отырып, мемлекеттік функцияларды орталықсыздандыру мәселелері бойынша өткізген семинарлары ерекше атап өтуге тұрарлық. Қазірде Қазақстанда мемлекеттік функцияларды орталықсыздандырудың  өзіндік нұсқасын жасау басты мақсат болып отыр. Өзінің функциясы жағынан орталық атқарушы органдар шектен тыс ауқымды жұмыстарды атқарады. Сол себепті орталықсыздандыру процесінде елдің өзіндік ішкі ерекшеліктері ескеріле отырып, мемлекеттік функцияларды орталықсыздандыру мәселелерін біртіндеп жүзеге асыру қажет екендігі алға тартылуда. Орталықсыздандырудың  саяси, құкықтық және қаржылық астарларын талқылау барысында Қазақстандағы жергілікті басқарудың даму принциптері мен басымдықтарын айқындау бойынша ұсыныстар жасалыну үстінде. Орталық және жергілікті атқарушы органдардың функциялары мен өкілеттіктері нақты белгіленбегендіктен, екі арадағы пайда болған қарым-қатынас мәселелеріне ерекше назар аударылып келеді. Трансформация (өзгеру) процесінің теориялық-әдістемелік негіздемесінің қажеттілігі және аймактық шаруашылықтың тұрақты дамуы - аумақтық басқаруды ұйымдастырудың кешенді сипатымен анықталады. Даму диалектикасы нарықтық қатынастар жүйесінде, оның қандай да түрінде болмасын әлеуметтік-экономикалық жүйе, эсіресе аймақтық менеджмент орталықтандыру мен орталықсыздандырудың  ұғымды арақатынастарына негізделетінін айғақтайды. Аймақтың негізгі мүддесі халықты әлеуметтік-экономикалық қамтамасыз етуде олардың талаптарын қанағаттандыру болып табылады. Ол аймақтың экономикалық дамуымен, материалдық, еңбек, қаржы, ақпараттық, инновациялық-инвестициялық ресурстар қатынасы ұдайы өндіріс жүйесімен байланысты [12].

Қазақстан егемендігін алғаннан бері көптеген институционалдық сипаты бар мәселелермен кездесті. Оның жағдайы халықаралық қатынастар субъектісі ретінде республикадан халықаралық кеңістікте өз орнын табуға көмектесетін саяси және экономикалық теңестіруді талап етуде. Осы тұсынан келсек, демократиялық дамудың ең маңызды мәселелерінің бірін қарастыру қажет болады, дәлірек айтсақ — транзитті қоғам жағдайында билік органдарын орталықсыздандыру мәселесі. Осыған байланысты орталықсыздандыру мәселесіне теориялық қорытынды беру, әлеуметтік субъектілер мен институттар арасындағы қарым-қатынасты Қазақстанның саяси жүйесіне қолайлы болатындай етіп жасау маңызды. Қазіргі кезде еліміздің әлеуметтік-экономикалық, саяси, мәдени өміріндегі алғышарттар пайда болды және олар билік органдарын орталықсыздандырудың негізі бола алады. Орталықсыздандыру түсінігіне көптеген анықтамалар бар. Соның ең басты екеуін келтіруге болады.

1. Орталықсыздандыру - басқару функцияларын орталықтан жергілікті билік органдарына беру, жоғары тұрған органдардың есебінен төменгі билік органдарының өкілеттіліктерін кеңейту.

2. Орталықсыздандыру - орталықтандыруға қарама-қарсы басқару жүйесі, яғни жергілікті әкімшілік органдар мен қоғамдық өзін-өзі басқару мекемелерінің билік өкілдіктерін кеңейту.

Орталықсыздандыру түсінігінің  әр түрлі анықтамасымен бірге  оның түрлі формаларының бар екенін жоғарыда атап өткенбіз. Қазақстан Республикасы Стратегиялық жоспарлау агенттігінің мемлекеттік функцияларды орталықсыздандыру Концепциясының жобасында осы мемлекеттік функцияларды орталықсыздандырудың екі формасын бөліп көрсетеді: бөлшектеу және деволюция. Билікті бөлшектеу деп иерархиялық басқару жүйесінің күшін сақтай отырып, мемлекеттік биліктің басқару функцияларын осы жүйе бойынша төменгі билік органдарына берумен байланысты процесті айтады. Оны «әкімшілік орталықсыздандыру» деп те атайды. Билікті бөлшектеу басқарудың әкімшілік астарына да қатысты және оның орталық және орталық емес басқару органдары арасында функцияларды иерархиялық бөлуді қайта қалыптастыру сияқты мақсаттары бар. Орталықсыздандыру саяси жагынан (саяси орталықсыздандыру) шешім қабылдау құқығын жергілікті басқару органдарына беруді білдіреді. Оның құқықтық жүзеге асуы жергілікті басқаруды білдіреді. Деволюция (міндеттерді табыстау) жергілікті басқару органдарына шешім қабылдауға және дербес қаржылық, басқарушылық іс-әрекет жүргізуге құқық беру [13].

Халықтың тұрғын үй, коммуналдық  қызмет, жеке бас қауіпсіздігі, әлеуметтік қамтамасыз етілу сияқты күнделікті тұрмыстық мәселелерін мемлекеттік және жергілікті басқару органдары шеше алады. Көптеген елдердің тәжірибесі көрсетіп отырғандай, халық сайлаған жергілікті басшы олардың алдында жауапкершілік сезініп, күнделікті тұрмыста кездесетін мәселелерді тиімді шешеді. Оған қоса оның болашақта қайта сайлануы осыған байланысты. Халықгың белсенділігі артады, олар өздеріне қатысты мәселелердің сапалы, уақытында шешілуіне деген сенімдері молая түседі. Осындай жүргізілген экспериментке жасалған талдау қорытындылары кейбір олқылықтарды көрсетті. Мәселен, онда:

-   жергілікті бюджеттер қалай қалыптасатыны анықталмаған. Село және кент бюджеттерінің бекітілген табыс көздері жоқ, олар аудан мен облыс бюджеттерінің бұрынғысынша бір бөлігі болып қалып отыр. Сондықтан сайланған әкім қандай да болмасын шешім қабылдауға қауқарсыз;

-   әкімнің жергілікті халық алдында есеп беруі анықталмаған;

-   әкімдерді сайлау екі жылға анықталғанымен, оларды қайта сайлау тетіктері нақтыланбаған;