Становление абсолютной монархии в России

«Кондиции», составленные для следующей императрицы – Анны - ограничивали самодержавную власть царицы и ставили ее под контроль Верховного тайного совета. Без согласия Верховного тайного совета императрица не должна была решать вопросы войны и мира, проводить назначения выше полковника, расходовать денежные средства, давать вотчины, назначать себе преемника, выходить замуж. Во время воцарения Анны в Совете было четверо Долгоруких, двое Голицыных, канцлер Головкин и Остерман. Таким образом, из восьми лиц - шесть принадлежало к старой русской знати. Анне Иоанновне запрещалось привозить в Россию своего фаворита Э.И. Бирона.

15 февраля 1730 года Анна  прибыла в Москву, где собрались  сановники, духовенство, значительная  часть шляхетства (со времен Петра I так называлась масса дворян  вне служебных должностей), выступившие  против ограничения власти императрицы, так как опасались усиления  «верховников». Ограничительные обязательства были прочитаны собравшимся. Шляхетству позволили подать свои мнения в Верховный тайный совет о новом государственном устройстве, и оно составило 12 политических проектов, из которых наиболее обстоятельный принадлежал историку Татищеву. Шляхетство требовало увеличения числа членов Совета и назначения их по выбору всего дворянства.

«Верховники» приняли проекты, но не намеревались делиться властью с шляхетством. Затея Верховного тайного совета с ограничением власти императрицы была разрушена не Анной, а шляхетством. «Верховники» хотели заменить самодержавие аристократическим правлением, но не имели возможности силой поддержать свои планы. Среди шляхетства было много военных, но они, восстав против олигархии, не имели определенного плана государственного переустройства. Делегация от шляхетства (гвардейские офицеры) обратилась к Анне с настойчивой просьбой принять самодержавие. Государыня отстранила «верховников» от командования гвардией и передала ее под начальство своего родственника по матери генерала Салтыкова. Превратив проекты шляхетства во всенародную просьбу, Анна разорвала «кондиции» и вступила на престол как самодержавная императрица. Абсолютная монархия продолжала развиваться по пути сохранения самодержавной власти. 4 марта 1730 года был упразднен Верховный тайный совет. Произошли изменения в высших органах власти. Сенат продолжал действовать, но права его полностью не были восстановлены. Анна не проявляла способностей и желания управлять страной. Всю работу по управлению взяли на себя опытные администраторы - члены вновь созданного осенью 1731 года Кабинета министров - канцлер Г.И. Головкин, вице-канцлер А.И. Остерман, князь A.M. Черкасский. Вначале Кабинет министров имел только управленческую функцию, но с ноября 1735 года этот властный орган получил широкие полномочия и законодательные права. Три подписи кабинет-министров заменяли подпись императрицы. Кабинет министров сковывал действия Сената. Видную роль в управлении играли П.И. Ягужинский и затем сменивший его А.П. Волынский. Фаворит Анны Бирон стал герцогом курляндским и всесильным человеком в Российском государстве.

Фаворитизм являлся одним из средств поддержания неограниченной власти слабых императриц. Царствование Анны Ивановны рассматривается историками (Ключевский, Платонов и др.) как одна из самых мрачных страниц правления за всю историю дома Романовых. В годы бироновщины влияние иностранцев на русский двор стало значительным. На высокие должности государственного управления выдвигались иностранцы, преимущественно немцы. Остерман через решения Кабинета министров проводил волю Бирона. Это вызывало недовольство дворянства. Судьба престола часто зависела от временщиков. «Убирать» их нередко приходилось тоже с участием гвардии. Устранение Меншикова от власти фактически означало переворот. То же наблюдалось и во время вступления Анны Ивановны на престол, когда были побеждены «верховники». Анна Ивановна назначила себе преемника - сына своей племянницы Анны Леопольдовны - полутора месяцев от роду Ивана Антоновича. Регентом при нем стал Бирон. В октябре 1740 году Анна Ивановна скончалась. Через 22 дня Бирон был низложен фельдмаршалом Минихом в пользу правительницы Анны Леопольдовны. Опираясь на гвардию, при поддержке П. Шувалова, М. Воронцова, А.Г. Разумовского, на престол 25 ноября 1741 г. вступила Елизавета Петровна. Очередной дворцовый переворот успешно завершился. Иван Антонович вместе с Анной Леопольдовной были низложены и отправлены в крепость. Был арестован и отец царя-младенца Антон Ульрих Брауншвейгский.

По оценке современников, Елизавета имела данные для успешного правления. Однако отмечается и ее любовь к удовольствиям. Ее фавориты (А.Г. Разумовский, И.И. Шувалов и др.) отличались скромностью и непритязательностью, отказывались от высоких чинов и больших денежных вознаграждений. Шувалов покровительствовал науке и просвещению. Годы правления Елизаветы характеризуются ростом патриотизма. Она удалила иностранцев с ряда государственных постов. Все это не могло не сказаться на организации управления. Указом от 12 декабря 1741 года Елизавета восстановила «петровское детище» - Сенат в значении высшего государственного органа и ликвидировала стоявший над ним Кабинет министров, имевший особые полномочия. Вместо него велено было «иметь при Дворе Нашем Кабинет в такой силе, как был при... Петре Великом».

Таким образом, восстанавливалась петровская личная императорская канцелярия - Кабинет, который должен был принимать документы на имя монарха, оформлять указы за его личной подписью, объявлять высочайшие повеления и руководить финансовой стороной дворцового хозяйства. Во главе этого учреждения стоял И.А. Черкасов, когда-то служивший в петровском Кабинете. Часть дел бывшего Кабинета министров стал решать Сенат, а другая часть поступала в личное ведение императрицы. Дела шли в ее личную канцелярию - Кабинет ее величества. На рассмотрение Елизаветы поступали доклады различных ведомств, Сената, рапорты генерал-прокурора. Указы издавались только за личной подписью императрицы. Создание такого высшего органа правления страной, как личная канцелярия, свидетельствует о желании Елизаветы взять правление в свои руки и укрепить значение самодержавной власти.

Проводимая реформа высших государственных органов в 40- 60-е гг. XVIII в. повысила роль монарха в системе абсолютизма. Государыня решала не только важные государственные вопросы, но и мелкие. Для принятия государственных решений Елизавета нуждалась в консультациях высших чиновников, составлявших элиту в управлении России. Поэтому она восстановила петровское «установление» - чрезвычайные совещания высших сановников для обсуждения наиболее сложных проблем, особенно в области внешней политики. Такие совещания при Елизавете официально назывались «конференциями», а их участники – «конференцминистрами». Собирались они нерегулярно.

«Конференции» по обсуждаемым вопросам собирали письменные мнения министров, составлялись протоколы заседаний. Мнения рассматривались и утверждались императрицей. Во время Семилетней войны в 1756 году была учреждена «Конференция» при высочайшем дворе (как чрезвычайный высший орган), первоначально занимавшаяся обсуждением международной политики и ведением войны. Позже «Конференция» сосредоточила в своих руках и руководство внутренним управлением государства. Черкасов принимал поступавшие на имя Елизаветы доклады и донесения Сената, Военной и Адмиралтейской коллегий, Коллегии иностранных дел и других учреждений, многочисленные челобитные о милосердии. Делами в государственных учреждениях занимался и В.И.Демидов. К управлению делами государственных учреждений Елизавета стремилась готовить кадры из русских дворян.

Елизавета Петровна умерла 25 декабря 1761 году. Ее преемником стал Карл-Петр-Ульрих (Петр III) - внук Петра I (сын его дочери Анны) и внучатый племянник Карла XII, прибывший в Россию еще в 1742 году.

При преемниках Петра I государство все более оформлялось как полицейское. Для устрашения дворянской оппозиции и ее ликвидации при Анне Ивановне и правящей «немецкой партии» действовал политический сыск. Людей приводили в застенок генерала Ушакова не только по политическим мотивам, но и из-за слухов и сплетен о жизни царицы и ее окружения. Наказанию подвергались государственные чиновники всех рангов и нередко их семьи. Смена временщиков или высокопоставленных служащих вела к их уничтожению. На допросах применялись пытки.

Особенно свирепые приговоры выносило Генеральное собрание, являвшееся высшим судом, которое рассматривало политическую оппозицию как притеснителей императрицы.

При Елизавете существовала Тайная канцелярия, которая в 40-60-е гг. вела расследование слухов, порочивших царицу. В ссылку была отправлена Анна Леопольдовна с семьей. Суд приговорил к ссылке главных политических противников Миниха, Левенвольде и Остермана, осторожного дипломата и интригана, начавшего службу еще при Петре I и удержавшегося у власти при трех императрицах.

В годы царствования Анны Ивановны было заведено две тысячи политических дел, а во время Елизаветы Петровны - пять тысяч. Существовавшая с 30-х по 60-е гг. Канцелярия тайных розыскных дел была перегружена следственной работой. Расправа над всеми недовольными производилась независимо от социального положения и значения высокого лица в государстве. Полицейский стиль регламентировал всю деятельность государственного аппарата. Волынский был признанным эрудитом в области истории и теории государственного управления, разработал план административных реформ, направленных на улучшение положения России.

И ничто ему не помогло. Он был физически уничтожен. С воцарением Анны Ивановны и появлением ее фаворита Бирона полицейская регламентация усилилась во всей системе управления. Началось жесткое преследование всякого инакомыслия. От чиновников всех органов власти требовалось строгое подчинение без рассуждений. Многие вельможи пострадали только из-за неосторожного намека на чрезмерную слабость царицы к немцам. При Елизавете хотя и продолжала действовать Тайная канцелярия, но полицейский режим заметно ослаб в исполнительно-распорядительной системе власти. Она отменила смертную казнь, что в определенной степени расковывало действия чиновничьего аппарата. Однако ссылки и заключение в крепость продолжались. В Якутию был сослан вице-канцлер М. Головкин; сын Миниха 20 лет провел в ссылке. Но «политическая смерть» (лишение всех прав и имени ссыльного) уже не повторялась.

Дворцовые перевороты и полицейская регламентация государственной системы сказались на изменениях структуры и функций как высших, так и центральных властных учреждений. На вершине пирамиды органов власти и управления Российской империи стоял император (императрица). За ним следовали высшие государственные учреждения - Верховный тайный совет, Кабинет министров, Конференция при высочайшем дворе, действовавшие в разное время. Что касается Сената во главе с генерал-прокурором, то его положение несколько раз менялось. Этот орган власти должен был подчиняться только императору, но, как мы уже говорили, в определенные периоды он зависел от высших государственных учреждений. Значение Сената падало, в какое-то время снова повышалось, но ненадолго. На деле Сенат занимал положение центрального органа с обычными исполнительными функциями. После Петра I его преемники отступили от устройства центрального управления. Вместо Сената они поставили Верховный тайный совет и этим свели его на уровень коллегии. Должность генерал-прокурора, «ока государева», ликвидировали. В 30-е гг. права Сената были восстановлены. В его структуре появилось 5 департаментов с разными административными полномочиями. Но вскоре над Сенатом был поставлен Кабинет министров, и Сенат снова утратил свое былое значение. Он перестал быть органом надзора за государственным аппаратом. Из его ведения ушло и руководство деятельностью многих коллегий. Он превратился в орган исполнения распоряжений высших государственных учреждений и как апелляционная инстанция рассматривал судебные дела, решения губернаторов, воевод. Была восстановлена должность генерал-прокурора, на которую был назначен (в качестве исполняющего обязанности) П.И. Ягужинский, в 1740 году замененный князем Н.Ю. Трубецким. Сенат в этот период был исполнительным органом, находившимся под контролем высших Совета и Кабинета.

С 40-х гг. Сенат был восстановлен в прежних правах, сохранял свое первенствующее положение в государстве до учреждения Конференции. Далее он уже не ведал внешнеполитическими делами и некоторыми общими вопросами внутренней политики. Но за Сенатом сохранилось руководство государственным аппаратом по управлению.

К середине XVIII в. аппарат Сената усложнился. В его состав вошло несколько новых учреждений по финансовой, кредитной, торговой системе, управлению Московским университетом. Особенно значительной была созданная в 1755 году Главная межевая канцелярия для руководства межеванием. Петровскому Сенату не принадлежала законодательная функция, он был только административно-судебным органом; елизаветинский Сенат казался даже законодательным учреждением, так как его указы часто по существу своему являлись законодательными актами. Большую группу центральных государственных учреждений второй четверти XVIII в. составляли коллегии, управлявшие отдельными (специальными) хозяйственными и общественными вопросами. В структуру коллегий входили департаменты, экспедиции, постепенно добавлялись канцелярии и конторы. Штаты разрастались, укреплялся принцип единоначалия, прибавлялись советники и асессоры. Хотя в 1727 году число чиновников и было сокращено вдвое, в дальнейшем оно опять увеличилось. В это время колебалось и общее количество коллегий. Оно также то сокращалось, то возрастало. Это свидетельствовало о неустойчивости внутренней политики и нестабильности государственного управления. Более устойчивыми были три коллегии: Иностранная, Военная, Адмиралтейская.

Существовали еще девять коллегий: Главный магистрат, Вотчинная, Камер-коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Штатс-коллегия, Ревизион-коллегия, Юстиц-коллегия, Коммерц-коллегия и Синод - духовная коллегия.

Возрастающие задачи государства, развитие промышленности, торговли, обострение классовых противоречий вели к организационным перестройкам центральных государственных органов и изменению их полномочий. Чтобы удешевить содержание государственного аппарата, некоторые коллегии объединялись. Например, Коммерц-коллегия, ведавшая приходом, а Штатс-коллегия - расходом денежных средств, соединились в одно. В 1727 году Мануфактур-коллегия была соединена с Коммерц-коллегией. В 1731 году уничтожена Берг-коллегия, что нанесло ущерб развитию горных заводов. Часть коллегий восстанавливалась или вновь создавалась в 40-60-е гг. Изменениям подвергались многие ведомства и канцелярии. Все более проявлялась нестабильность элементов государственного механизма на уровне центрального управления.

Относительная стабильность сохранялась в органах безопасности режима, а также в учреждениях, обеспечивавших сбор налогов и податей в государственный бюджет. Сыскным и судным учреждениям уделялось большое внимание со стороны правительства. Постоянно действующими оставались полицейские учреждения. В 1729 году была создана Канцелярия конфискации, обеспечивавшая конфискационные акции по приговорам суда. Через год образуется Должный приказ, который обеспечивал полицейские действия с должниками, банкротами. В 40-е гг. были восстановлены некоторые коллегии как самостоятельные центральные учреждения, до этого объединенные по родственным вопросам в одну управленческую структуру.