Рождение империи. Петр I

     В 1722 г. последовало назначение на должность герольдмейстера, в обязанности которого входило составление списков всего государства, дворян, наблюдением за тем, чтобы от каждой дворянской фамилии в гражданской службе было не более 1/3. 16 марта 1711г., в связи с перераспределением компетенции органов государственного управления (после губернской реформы), Сенат ввел должность губернских комиссаров, которые следили за поместными, военными, финансовыми делами, набором рекрутов, содержанием полков. Они занимались непосредственно отправлением указов, присылаемых Сенатом и коллегиями. Учреждение Сената было важным шагом складывания бюрократического аппарата абсолютизма. Сенат являлся послушным орудием самодержавия: сенаторы были лично ответственны перед монархом, а в случае нарушение присяги, наказывались смертной казнью, опалой, отрешением от должности, денежными штрафами.

     Учреждение института фискалов и прокуратуры в системе органов государственной власти в I четверти ХVIII в. было одним из явлений связанных с развитием абсолютизма. Указами от 2 и 5 марта 1711г. предполагалось "учинить фискалов во всяких делах".1 Фискалитет создавался как особая отрасль сенатского управления. Глава фискалов (обер-фискал) состоял при Сенате, который "ведал фискалов". Одновременно фискалы были и доверенными лицами царя. Последний назначал обер-фискала, который приносил присягу царю и был ответственен перед ним. Указ от 17 марта 1714 г. наметил компетенцию фискалов: проведывать про все, что "ко вреду государственному интересу быть может"; докладывать "о злом умысле против персоны его величества или измене, о возмущении или бунте", "не вкрадываются ли в государство шпионы", а также борьба со взяточничеством и казнокрадством. Основной принцип определения их компетенции - "взыскание всех безгласных дел". Сеть фискалов расширялась и постепенно выделились два принципа формирования фискальства: территориальный и ведомственный. Указом 17 марта 1714г. предписывалось в каждой губернии "быть по 4 человека в том числе провинциал-фискалам из каких чинов достойно, также и из купечества". Провинциал-фискал наблюдал за городовыми фискалами и один раз в год "учинял" контроль за ними. В духовном ведомстве во главе организации фискалов стоял протоинквизитор, в епархиях - провинциал-фискалы, в монастырях - инквизиторы. Со временем предполагалось ввести фискальство во всех ведомствах. После учреждения Юстиц-коллегии фискальские дела перешли в ее ведение и попадали под контроль Сената, а с учреждением должности генерал-прокурора фискалы стали подчиняться ему. В 1723г. был назначен генерал-фискал, который был высшим органом для фискалов. В соответствии с указами (1724 и 1725гг.) он имел право требовать к себе любое дело. Его помощником был обер-фискал.

     Первым законодательным актом о прокуратуре был указ от 12 января 1722г.: "быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору...".1 А указом от 18 января 1722г. учреждены прокуроры в провинциях и надворных судах. Если фискалы находились частично в ведении Сената, то генерал-прокурор и обер-прокуроры подлежали суду самого императора. Прокурорский надзор распространялся даже на Сенат. Указ от 27 апреля 1722г. "О должности генерал-прокурора" устанавливал его компетенцию, в которую входило присутствие в Сенате и осуществление контроля над фискалами. Генерал-прокурор имел право: ставить вопрос перед Сенатом для выработки проекта решения, представляемого императору на утверждение, выносить протест и приостанавливать дело, сообщая об этом императору. Прокурор коллегии присутствовал на заседаниях коллегий, осуществлял надзор за работой учреждения, контролировал финансы, рассматривал донесения фискалов, проверял протоколы и другую документацию коллегии.

     1717-1719 годы были подготовительным периодом становления новых учреждений - коллегий. До 1719г. президенты коллегий должны были сочинять регламенты и не вступать в дела. Образование коллегий вытекало из предшествующего приказного строя, т.к. большинство коллегий создавалось на базе приказов и являлись их правопреемниками. Система коллегий не сложилась сразу. По указу 14 декабря 1717г. было создано 9 коллегий: Военная, Берг, Ревизион, Иностранных дел, Адмиралтейская, Юстиц, Камер, Штатс-контор, Мануфактур. Всего к концу первой четверти ХVП в. существовало 13 коллегий, которые стали центральными государственными учреждениями, формируемыми по функциональному принципу. Генеральный регламент коллегий (1720г.) устанавливал общие положения управления, штаты и порядок делопроизводства. Присутствие коллегии составляли: президент, вице-президент, 4-5 советников, 4 асессора. Штат коллегии состоял из секретарей, нотариуса, переводчика, актуариуса, копиистов, регистраторов и канцеляристов. При коллегиях состоял фискал (позднее прокурор), который осуществлял контроль за деятельностью коллегий и подчинялся генерал-прокурору. Коллегии получали указы только от монарха и Сената и имели право не исполнять указы последнего, если они противоречили указам царя. Коллегии выполняли сенатские указы, присылали копии своих решений и доклады о своей деятельности в Сенат.

     Коллегия иностранных дел заменила собой Посольскую канцелярию. Ее компетенция была определена указом от 12 декабря 1718г., в которую входило ведать "всякими иностранными и посольскими делами", координировать деятельность дипломатических агентов, заведовать сношениями и переговорами с иностранными послами, осуществлять дипломатическую переписку. Особенностями коллегии являлось то, что в ней "никаких судных дел не судят".

     На Военную коллегию возлагалось управление "всеми воинскими делами": комплектование регулярной армии, управление делами казачества, устройство госпиталей, обеспечение армии. В системе Военной коллегии находилась военная юстиция, состоящая из полковых и генеральных кригсрехтов.

     Адмиралтейская коллегия ведала "флот со всеми морскими воинскими служители, к тому принадлежащими морскими делами и управлениями" и руководствовалась в своей деятельности "Регламентом о управлении адмиралтейства и верфи" (1722) и "Регламентом морским". В ее состав входили Военно-морская и Адмиралтейская канцелярии, а также Мундирная, Вальдмайстерская, Академическая, Канальная конторы и Партикулярная верфь.

     Малороссийская коллегия была образована указом от 27 апреля 1722г., с целью "Ограждать малороссийский народ" от "неправедных судов" и "утеснений" налогами на территории Украины. Она осуществляла судебную власть, ведала сборами податей на Украине. В последние годы существования основными ее целями была ликвидация самоуправления и прежних органов власти.

     Камер-коллегия должна была осуществлять высший надзор за всеми видами сборов (таможенные пошлины, питейные сборы), наблюдала за хлебопашеством, собирала данные о рынке и ценах, контролировала соляные промыслы и монетное дело. Камер-коллегия имела свои органы: в провинциях - конторы камерирских дел, в дистриктах - учреждения земских комиссаров.

     Штатс-контор-коллегия по регламенту 1719г. осуществляла контроль за государственными расходами, составляла государственный штат (штат императора, штаты всех коллегий, губерний, провинций). Она имела свои провинциальные органы - рентереи, которые являлись местными казначействами.

     Ревизион-коллегия должна была осуществлять финансовый контроль за использованием государственных средств центральными и местными органами "ради порядочного в приходе и расходе исправления и ревизии всех счетных дел". Ежегодно все коллегии и канцелярии присылали в коллегию счетные выписки по составленным ими приходным и расходным книгам и в случае несходства судили и наказывала чиновников за преступления по доходам и счетам. В 1722г. функции коллегии были переданы Сенату.

     В круг обязанностей Берг-коллегии входили вопросы металлургической промышленности, управление монетными и денежными дворами, закупка золота и серебра за границей, судебные функции в пределах ее компетенции. Была создана сеть местных органов: Московский обер-берг-амт, Казанский берг-амт, Керченский берг-амт. Берг-коллегия была объединена с другой - Мануфактур-коллегией "по сходству их дел и обязанностей" и как одно учреждение просуществовало до 1722г.

     Мануфактур коллегия занималась вопросами всей промышленности, исключая горнодобывающую, и управляла мануфактурами Московской губернии, центральной и северо-восточной части Поволжья и Сибири. Коллегия давала разрешение на открытие мануфактур, обеспечивала выполнение государственных заказов, предоставляла различные льготы промышленникам. Также в ее компетенцию входило: ссылка осужденных по уголовным делам на мануфактуры, контроль технологии производства, снабжение заводов материалами. В отличие от других коллегий она не имела своих органов в провинциях и губерниях.

     Коммерц-коллегия содействовала развитию всех отраслей торговли, особенно внешней. Коллегия осуществляла таможенный надзор, составляла таможенные уставы и тарифы, наблюдала за правильностью мер и весов, занималась постройкой и снаряжением купеческих судов, выполняла судебные функции.

     С организацией Главного магистрата (1720г.) вопросы внутренней и внешней торговли отошли в его ведение. Функции Главного магистрата как центрального учреждения заключались в организации развития торговли и промышленности в городах и управление посадским населением.

     Юстиц коллегия (1717-1718гг.) руководила деятельностью губернских надворных судов; осуществляла судебные функции по уголовным преступлениям, гражданским и фискальным делам; возглавляла разветвленную судебную систему, состоявшую из провинциальных нижних и городских судов, а также надворных судов; действовала как суд первой инстанции по спорным делам. Ее решения могли быть обжалованы в Сенате.

     Вотчинная коллегия образованная в 1721г. разрешала земельные споры и тяжбы, оформляла новые пожалования земель, рассматривала жалобы на спорные решения по поместным и вотчинным делам.

     Тайная канцелярия (1718г.) ведала сыском и преследованиями по политическим преступлениям (дело царевича Алексея).

     Существовали и другие центральные учреждения (старые сохранившиеся приказы, Медицинская канцелярия).

     Синод был главным центральным учреждением по церковным вопросам. Он назначал епископов, осуществлял финансовый контроль, ведал своими вотчинами и отправлял судебные функции в отношении таких преступлений как ересь, богохульство, раскол и т.д. Особо важные решения принимались общим собранием - конференцией. Компетенция Синода ограничивалась светской властью. Преобразованный государственный аппарат был призван укрепить господство дворянства и самодержавную власть, способствовал развитию новых производственных отношений, росту промышленности и торговли

1.1. Реформы местного  управления

     Реформы местного управления проводились с целью укрепления власти дворянства путем создания на местах бюрократических учреждений с наделением их широкими полномочиями. Историческая литература выделяет три этапа в реформе областного управления: I-й - до 1708г., II-ой - с 1709 по 1718 (первая областная реформа), и III-й с 1719 по 1725 (вторая областная реформа).

     На первом этапе произошли незначительные изменения в системе местного управления: с созданием Бурмистерской палаты (1699г.) из ведения воевод было изъято посадское население; 1702-1705гг. - местные дворяне привлечены к воеводскому управлению. Указом от 18 декабря 1708г. вводится новое административно-территориальное деление, по которому необходимо "учинить 8 губерний и к ним расписать города". Вначале было образованы Московская, Ингерманландская, Смоленская, Киевская, Азовская, Казанская, Архангельская и Сибирская губернии. В 1713-1714 еще три: из Казанской выделены Нижегородская и Астраханская губернии, из Смоленской - Рижская губерния. Во главе губерний стояли губернаторы, генерал-губернаторы, которые объединяли в своих руках административную, военную и судебную власть. Губернаторы назначались царскими указами только из числа близких к Петру I дворян. У губернаторов были помощники, контролирующие отрасли управления: обер-комендант - военное управление, обер-комиссар и обер-провиантмейстер - губернские и др. сборы, ландрихтер - губернская юстиция, финансовые межевые и розыскные дела, обер-инспектор - сборы налогов с городов и уездов. Губерния делилась на провинции (во главе - обер-комендант), провинции - на уезды (во главе - комендант). Коменданты были подчинены обер-коменданту, комендант - губернатору, последний Сенату.1

     В уездах городов, где не было крепостей и гарнизонов - органом управления были ландарты. Местным органам принадлежала видная роль в выполнении важнейшей функции феодально-абсолютистского государства - поддержании и укреплении господства дворян.

     Вторая областная реформа проводилась на основе тех преобразований, которые уже были сделаны. В 1718г. Сенат установил штаты и номенклатуру должностей для губернских учреждений, а в мае 1719г. было дано четкое расписание губерний, провинций и городов по губерниям и провинциям. С этого периода деление на провинции вводится на территории всей страны. Провинция становится основной единицей областного управления. Было создано 50 провинций, которые в свою очередь делились на округа - дистрикты. Инструкции возлагали на губернаторов широкий круг полномочий (включая прежние), которые обязывали их осуществлять надзор за губернскими "камерными служителями" и земскими судьями, приводить в действие наказания, контролировать городское управление.