Российские реформы 20-го века

ВВЕДЕНИЕ

За  долгий период своей истории в Российской Федерации было осуществлено немало реформ. Как известно, у всяких реформ существуют свои позитивные и негативные стороны. Многие из научных работ, изучающих историко-политический аспект реализации реформ нашего государства остаются все еще не до конца исследованными и весьма дискуссионными.

Цель моей работы заключается в многостороннем изучении ряда реформ, проводимых в России ( а именно: административная, налоговая, пенсионная), а также в выявлении положительных и отрицательных последствий данных реформ. Ввиду обширности изучаемого мною периода, объектом своего исследования я выбрал, на мой взгляд, наиболее интересные и неоднозначные из них.

Методология моего исследования включает в себя следующие методы:                      1) Метод структурного анализа; 2)Метод правовой компаративистики;                      3) Структурно-функциональный метод; 4) Исторический. 

Многие из сравнительно недавно совершенных преобразований не осознаны и не адаптированы в  полной мере к современной политической системе Российской Федерации. Справедливо возникает вопрос: “Является ли данная проблема актуальной?- Ответ - Безусловно.”, хотя бы потому что многие из субъектов нашей необъятной родины все еще не подписали ряда нормативных договоров (в связи с административной реформой), что уже, как минимум, придает данным субъектам особый статус. Все вышесказанное окончательно подтверждает актуальность моей работы. Изначально вся история российских реформ была очень разнообразна и противоречива, чем ни раз возбуждала интерес мировой общественности. На примере некоторых из этих реформ я попытаюсь их продемонстрировать.

 

 

 

 

Оглавление

 

 

 

 

 

ПАРАГРАФ 1.  КОНЦЕПЦИЯ  АДМИНИСТРАТИВНОЙ  РЕФОРМЫ

 

Само название – административная реформа – появилось в РФ в публичных документах лишь в 1997 году. Это не значит, что ранее в обществе и внутри системы власти не было осознания самой проблемы или тем более никакого движения для ее решения. Но именно в это время был разработан специальный документ, посвященный этому вопросу – Концепция административной реформы. Для ее разработки был приглашен довольно широкий круг специалистов, из которого выкристаллизовалась наиболее работоспособная часть: Василенко И. А. (руководитель разработки), Г.А. Сатаров, А.Б. Оболонский, А.Г. Барабашев, Е.Н. Мысловский, И. Н. Молодцов, Хабриева Т. Я, Шаров А.Г., А.В. Кирин, И.Л. Бачило . И хотя она не была официально принята, тем не менее, ее разработка и все, что с этим было связано, оказало немалое влияние на последующее отношение к государственному строительству.

Авторы Концепции выявили  следующие проблемы во всех ветвях российской власти:

1. Кризис доверия граждан к власти.

Граждане России пока не видят в государстве систему обслуживания интересов общества, подконтрольную ему и ответственную перед ним. Не отлажен режим постоянного диалога между государственной, прежде всего исполнительной, властью и обществом. Исполнительная власть остается «непрозрачной» для контроля со стороны формирующегося гражданского общества, для общественных инициатив. Новые политические и экономические условия в очень слабой степени подействовали на изменение типа деятельности, профессиональной психологии государственных служащих.

2. Неупорядоченность отношений  между различными ветвями власти.

Взаимоотношения исполнительной и  иных ветвей государственной власти сегодня таковы, что пока нельзя говорить об эффективном действии механизма сдержек и противовесов.

3. Неупорядоченность системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.

Функциональная размытость обусловливает  отсутствие четких критериев, на которых  должна строиться система органов исполнительной власти. Это влечет за собой:

• необоснованное разделение органов даже одного вида на более и менее «значимые», что соответствующим образом отражается на их ресурсном обеспечении;

· соединение в одних и тех же органах функций координации, регулирования, управления, контроля и оказания государственных услуг. Такое соединение не только снижает степень эффективности деятельности, но и является одним из сильных коррупциогенных факторов;

· нестабильный статус многих ведомств, их частые реорганизации;

· появление большого числа межведомственных органов (например, комиссий), которые фактически еще больше запутывают схему управления и зон ответственности.

Отсутствие строгой классификации (определения видов и критериев  их разграничения) федеральных органов  исполнительной власти:

· создает основу для конфликтов внутри исполнительной власти, поскольку консервирует ничем не обоснованную иерархию органов (характерно, что ряд ведомств в системе исполнительной власти считают необходимым повысить их статус, не меняя при этом функций);

· делает нестабильной систему управления в различных сферах;

· обусловливает непрерывный психологический дискомфорт государственных служащих, сознающих, что статус и объем функций соответствующего органа исполнительной власти может измениться в любой момент по далеко не объективным причинам;

· играет не последнюю роль среди условий, порождающих или способствующих коррупции;

· не позволяет разграничить в системе исполнительной власти центры определения стратегии в конкретной сфере и структуры, занимающиеся главным образом собственно правоприменительной деятельностью.

Анализ нормативных актов, определяющих статус того или иного вида органов исполнительной власти, позволяет сделать вывод, что критерии их разграничения не являются оптимальными для построения обоснованной и стабильной системы:

• госкомитет, федеральная комиссия, федеральные службы, агентства имеют в целом однотипное предназначение;
• как на федеральное министерство, так и на госкомитет возложены одинаковые функции – управление (регулирование) в определенной сфере и координация в этой сфере деятельности иных федеральных органов исполнительной власти (межотраслевая координация). Фактически разница между министерством и госкомитетом пролегает только в форме руководства: в первом случае – единоначалие, во втором – коллегиальность;
• исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие функции федеральной службы, российского агентства, федерального надзора в значительной мере присущи и другим федеральным органам исполнительной власти, что находит наглядное отражение в положениях об этих органах и на практике.

Функциональная неопределенность отрицательно сказывается на стабильности и упорядоченности структуры федеральных органов исполнительной власти, т.е. «набора» конкретных министерств и ведомств.

Россия не избежала болезни, свойственной всем странам, переживающим этап интенсивной модернизации – масштабной коррупции

Размеры низовой коррупции, распространенной на среднем и низшем уровне госаппарата и связанной с постоянно воспроизводящимся рутинным взаимодействием представителей власти и граждан, также велики. Вот далеко неполный список каналов низовой коррупции:

• сбор штрафов и иных платежей с населения;
• выдача виз;
• выдача водительских прав;
• выдача разрешений на занятие различными видами деятельности;
• разрешение на строительство и наделение земельными участками;
• контроль со стороны государственных служб (пожарные, санэпидемиологические службы и т.п.);
• распределение муниципальной жилой площади.

Оцениваемые специалистами масштабы коррупции и потерь от нее таковы, что она стала проблемой, требующей специальной государственной политики.

Авторы Концепции видят следующие  пути решения этих проблем¹.

1. Изменение  принципов функционирования исполнительной  власти.

• Переход к принципу собственной компетенции.

Управление в новых условиях требует четкого установления компетенционных рамок каждого государственного органа или должностного лица, ответственности в очерченных границах и деятельности органа или лица исключительно в этих рамках, а также гарантии от вмешательства кого бы то ни было в установленные правовые прерогативы. Образцом реализации этого принципа уже сегодня является судебная власть, с которой никто не ведет споры о компетенции.

• Установление обоснованной системы исполнительной власти.

Каждый орган федеральной исполнительной власти должен иметь свой четкий правовой статус, зависящий от характера и объема выполняемых функций. Только тогда можно говорить об обоснованных реорганизациях, минимизации при этом субъективных факторов, обеспечении принципа собственной компетенции.

Реформы присущи каждому государству и их проведение требует громадных усилий и последовательных действий. Проводятся они и в нашей стране - удачно или не очень хорошо. Современные государственные реформы - федеральная, судебная, административная, муниципальная - нацелены на обновление многих сторон организации и деятельности государства и его институтов. Цели, этапы и мероприятия реформ должны быть тщательно выверены и последовательно реализуемы. Им нужна прочная общественная поддержка. И тогда можно рассчитывать на успешные результаты. Их получение во многом зависит от использования достижений науки, и особенно юридической науки.²

Действительно, научное предвидение  и обоснованные рекомендации особенно востребованы в преддверии крупных  государственных преобразований. Но дело не сводится к участию научных центров и ученых в подготовке отдельных правовых актов. Тут многое удается сделать. Гораздо труднее разработать правовую модель преобразований, в которой должны сочетаться и эволюционные, и качественно новые правовые инструменты, обеспечение правовой преемственности и сохранение полезного опыта и одновременно новых правовых решений. Это далеко не всегда и не сразу удается сделать, что заметно проявляется в ходе административной реформы.

Экономическое и социальное развитие стран протекает в соответствующих правовых формах, и сейчас уже не приходится доказывать необходимость и полезность права для упорядочения общественных отношений. Право всегда должно реагировать на любые социальные явления и прежде всего посредством закона управлять ими. Но практическая задача создания адекватного целям административной реформы правового обеспечения должна опираться на научную базу, на современные научные разработки. В то же время приходится констатировать, что в силу разных причин административная реформа в России началась без полноценной опоры на достижения юридической науки. А перенос без адаптации отдельных оторванных от "родной" почвы зарубежных идей в российское правовое поле, без органичного встраивания их в отечественную правовую систему не приводит к достижению тех целей, ради которых проводились преобразования.

Административную реформу предполагается проводить в несколько этапов. На начальном этапе объектом реформы  стали федеральные органы исполнительной власти и государственные учреждения, организации, включающие упорядочение их сети. Была проведена специализация федеральных органов исполнительной власти и создана их новая типология. Появились федеральные министерства, основной целью деятельности которых является определение государственной политики в порученной им сфере деятельности и нормотворчество, федеральные службы, основной функцией которых является государственный контроль и надзор, федеральные агентства, призванные организовать оказание государственных услуг и управление государственным имуществом.

Результатом интенсивной реализации первого этапа административной реформы в России, обращенной на формирование прозрачной системы органов  исполнительной власти с четким разделением  их компетенции, стало принятие целого ряда нормативных правовых актов, направленных на ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность хозяйствующих субъектов. Происходит перераспределение функций государственного управления между федеральными органами исполнительной власти, упразднение части дублирующих и избыточных функций этих органов власти. Это позволило в известной мере оптимизировать деятельность федеральных органов исполнительной власти.

Но это лишь относительно небольшая часть вопросов административной реформы. По ряду других приоритетных направлений административной реформы работы только начинаются либо еще не начаты или приостановлены. Уже сейчас очевидно, что в научном плане по итогам первого этапа административной реформы предстоит решить ряд задач по введению механизмов правового мониторинга и диагностики деятельности органов исполнительной власти, что предполагает:

во-первых, определение динамики правового регулирования и актов, подлежащих принятию, изменению и отмене;

во-вторых, разработку способов реализации компетенции государственных органов (различного типа) и совершения ими комплекса организационных, правовых, финансовых и материальных действий для реализации нормативных целей и функций;

в-третьих, исследование корреляции между целями, функциями и действиями государственных органов и реальными переменами в отраслях и сферах и в уровне деятельности организаций и предприятий;

В рамках административной реформы особое значение придается  функциям по оказанию гражданам и  юридическим лицам государственных  услуг. Это - новое явление, хотя юридические трактовки были и раньше. Понятие "услуга" означает способ удовлетворения потребностей граждан и юридических лиц. Именно эти функции главным образом отражают взаимоотношения между гражданами и властью. Известно, что общее количество граждан, взаимодействующих с органами власти при исполнении данных функций, составляет более 15 млн. человек в год.³