Реформы Петра I

Работал Сенат  согласно коллегиальным принципам. Единство места, времени и состава  присутствия, как условия, необходимого для деятельности Сената – бюрократического учреждения, сохранялось и фиксировалось  «Должностью»: «1. Без согласия всего  Сената ничто делать подобает, паче же ниже, что вершить возможно; 2. Ежели ж бы иногда кто за болезнию или некоторой крайней ради нужды не в присудствии был, того для делам оставленным быть не надобно; 3. Однако о важных делах и отсудствующим подобает прежде вершения всякому осведомлену быть; сии отлучки разумеетца кроме дальних и ево мнение на письме получить;

4. И надобно, чтоб всякие дела не в особливых домах или в беседах, но в Сенате вершить и в протокол введенным быть надлежит;

5. И не надлежит же сенатцким членам никого посторонних с собою в Сенат брать, которому бы тамо по званию своему быть не подобало». Важной функцией Сената стало назначение и утверждение практически всех чиновников в новые учреждения. Интерес представляют правила, согласно которым в России впервые вводилось тайное голосование. Эти правила называются «Образ балотирования» и датированы 18 февраля 1720 года. Петр, автор «Образа», казалось, предусмотрел мельчайшие детали процесса баллотировки: «1. Когда сойдутца для онаго, тогда надлежит выслушать дело, о чем имеют бросать балы (то есть шары. – Е. А.) и, когда все выразумеют; 2. Тогда в особливой каморе надлежит стулы поставить вкруг так далеко друг от друга, чтоб рукою одному до другова достать было нельзя. А столу с ящиком, в которой балы кидают, и чаша з балами стоят на средине; 3. Когда войдут в ту камору, надлежит всем приступить к столу, где балы, и открыть ящик, нет ли в нем балов. И когда ничего не найдут, паки закрыт и сесть по стулам в епанчах, и чтоб по осмотре никто не подходил к балам; 4. Потом честь подтверждение присяги ежели выбор какой или иное дело; а ежели дело креминальное или нужное государству, то чинить полную присягу и потом ту или другую подписать всем; 5. Потом велеть носить чашу открытую з балами, и чтоб явно всякой брал по одному балу, которых надлежит быть в чаше, сколько персон будут балатировать, а не более. Також чтоб балы были из холста или иной мяхкой материи, а не деревянные или иной тяжкой материи; 6. Потом велеть носить ящик кругом, начать от президента, в которой должон всяк, вложа руку, класть балы в белой или черной ящик по своей совести и присяге с прикрытием епанчи, дабы другой или кто держит ящик, не ведал, куда рука погнется». Столь детальнейшее описание всех нюансов голосования обусловлено не столько непривычной новизной, сколько стремлением Петра так обставить всю процедуру голосования, чтоб было невозможно фальсифицировать результаты. Здесь, как и в других указах Петра, отчетливо прослеживаются любимые царем идеи детальной и жесткой регламентации всех действий государственной машины – единственного в глазах царя средства обеспечить законность, пресечь злоупотребления. Однако и здесь, как и в случае с применением принципа коллегиальности, Петра ожидала неудача – известно, что отдельные демократические институты, действующие в общих рамках авторитарной власти и даже в интересах ее, неизбежно превращаются в фикцию. Выбор ящика, куда бросить шары, меньше всего зависел от того, как будут предварительно рассажены чиновники и как им поднесут ящик выбранным оказывался тот, кто угоден, нужен начальству, на кого указано заранее.

В истории государственной  реформы особое место занимает указ от 12 января 1722 года. Он с очевидностью свидетельствует об умении Петра  учитывать изменяющуюся обстановку, вносить коррективы в планы преобразований. Поняв всю нелепость ситуации, когда президенты в качестве сенаторов должны сами себя судить, Петр этим указом вывел президентов из Сената и признал неудачу своей затеи создать коллегию коллегий. Кроме того, указ углубил реформу Сената, заложил в его основу некоторые новые принципы, усилившие значение Сената в системе управления. 4-й пункт указа гласит: «Надлежит быть при Сенате генералу-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут репортовать генерала-прокурора. Также надлежит быть при Сенате рекетмейстеру, эксекутору и герольдмейстеру или иной какой чин, кто б дворян ведал и всегда представлял к делам, когда спросят». Этим указом создавался важнейший контрольный орган самодержавного государства XVIII века – прокуратура. К ее организации Петр шел давно, назначая в Сенат для наблюдения за сенаторами гвардейских офицеров, затем В. Н. Зотова в должности генерал-ревизора. И вот наконец в 1722 году по образцу французского государственного аппарата в России появился генерал-прокурор. В первой редакции «Должности генерал-прокурора» он был назван особо доверенным чиновником – «стряпчим от государя и от государства». Петр не менее шести раз возвращался к «Должности», пока ее текст не отразил все его основные идеи: «1. Генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах, которые к сенацкому разсмотрению и решению подлежат, истинно и ревностно, бес потеряния времени, по регламентам и указам отправлял, разве какая законная притчина ко отправлению ему помешает, что все записывать в свой юрнал; 2. Также накрепко смотрить, чтоб в Сенате не на столе только дела вершились, но самым действом по указом исполнялись, о чем он должен спрашивать у тех, кто на что указы получил, исполнено ль по них в такое время, в которое начало и совершенство оного исполнено быть может; 3. И буде не исполнено, то ему ведать надлежит, для какой причины, невозможность ли какая помешала, или по какой страсти, или за леностию…»

Следующие пункты развивают мысль о том, что генерал-прокурор наделен особыми полномочиями «яко око наше и стряпчий о делах государственных». Самым существенным было, пожалуй, то, что генерал-прокурор был полностью независим от сенаторов, что весьма недвусмысленно оговаривалось в «Должности»: «Генерал и обер-прокуроры ничьему суду не подлежат, кроме нашего». Вряд ли стоило так подробно рассматривать еще одну бюрократическую должность, если бы речь не шла о создании целого института, возглавляемого генерал-прокурором, института публичного, явного надзора. Помимо должности генерал-прокурора, которую занял один из ближайших сподвижников Петра П. И. Ягужинский, была образована специальная Прокурорская контора при Сенате, введена должность помощника генерал-прокурора – обер-прокурора, а самое главное – вводилась должность прокурора во всех центральных учреждениях. Коллежские и судебные прокуроры были независимы от своих учреждений, подчинялись непосредственно генерал-прокурору, а последний, согласно «Должности»: «1. Должен смотрить над всеми прокуроры, дабы в своем звании истинно и ревностно поступали; 2. А ежели кто в чем преступит, то оных судить в Сенате; 3. И должен все прокурорские доношении предлагать Сенату и инстиговать, чтоб по них исполнено было». Петр возлагал большие надежды на эффективность работы прокуратуры. Царя воодушевлял пример генерал-прокурора П. И. Ягужинского, не запятнавшего себя злоупотреблениями или взятками, как зеницу ока хранившего «интерес государев» в высшем органе власти. Петр побуждал и остальных прокуроров работать так же.

20 мая 1724 года царь писал Ягужинскому: «Господин генерал-прокурор! Которые прокуроры от коллегий здесь, прикажи им, чтоб они свои конторы здесь гораздо смотрели, так ли делается, как надобно, и ежели что не так, чтоб тебе рапортовали, и оных бы; сыскав и освидетельствовав, наказать, понеже за глазами, чаю, много диковинок есть». Чтобы обезопасить свою систему от «диковинок» – должностных преступлений, Петр считал необходимым продублировать институт явного государственного надзора институтом тайного надзора. Речь идет о фискалах – чиновниках, название должности которых стало печально знаменито в России. Впервые о фискалах было упомянуто в указе Петра от 2 марта 1711 года: «Учинить фискалоф во фсех делах, а как быть им, пришлетца известие». «Известие» было прислано через три дня. «Выбрать обер-фискала, человека умнова и доброва (ис какого чина ни есть)». В его обязанности входило тайное наблюдение за деятельностью администрации. Важнейшим принципом деятельности фискалитета – института, широко распространенного в Западной Европе, были тайна и безнаказанность. Фискал не нес ответственности за ложные доносы, ибо, как утверждал указ 1714 года, «невозможно о всем акуратно ведать». Документы доносят до нас крайне негативное отношение современников к фискалам. С одной стороны, сам характер деятельности состоящих на государственной службе тайных надзирателей и доносчиков, защищенных законом от наказания за ложный донос, сделал их презираемыми, а их работу – грязной, нечистоплотной, связанной с наушничеством, нарушением моральных норм. С другой стороны, для чиновников, причастных к обогащению за счет казны, деятельность фискалов представляла реальную опасность. Петр всячески поддерживал фискалитет, полагая, что, когда идет речь об интересах государства, необходимо поступиться моралью. Сенатская реформа способствовала развитию института фискальства уже на новом уровне. В 1723 году был назначен генерал-фискал, а в 1725 году опубликована разработанная Петром «Должность» генерал-фискала и его помощника – обер-фискала. Уже ее преамбула говорит о тех задачах, которыми предстояло заниматься главным фискалам: «О должности генерал-фискала и его помощника государственного обер-фискала. Оные имеют быть в резиденции Его величество, прочие ж провенциал-фискалы и фискалы в коллегиях и в провинциях и городах, каждой во учрежденном своем месте под их дирекцию». Иначе говоря, создавался разветвленный институт местных фискалов, находящихся под общим руководством генерал-фискала и обер-фискала. «Сей чин должен по крайней мере старатися смотреть и взыскание иметь всех безгласных дел, о которых изображено в последующих пунктах, и ежели усмотрит, что противу того поступлено, то должен благовременно доносить и со всякою прилежностию и верностию поступать, дабы ни какая сила, власть, родство, свойство, посулы, ненависть или недружба и зависть и иная страсть [от] вратить от того не могла. Против же того, да не дерзают прежде, когда еще кто по делу осужден не будет, никого повреждать и в подозрении ни словесно, ни письменно приводить, но по закону и правам чин свой содержать». Пояснения требует понятие «безгласные дела». Речь идет о наследственных, уголовных и иных делах, «за которых нет человека, например, ежели какова приезжаго убьют или наследник последний в своей фамилии во младенчестве умрет без завету духовной предков ево и протчие тому подобные безгласные дела, иже не имеют человека о себе». Институты прокуратуры и фискалитета были прочно связаны: фискалы доносили о делах прокурорам и генерал-фискалу, подчиненному генерал-прокурору.

Прокуратура и  фискалитет были звеньями единой цепи контроля, который создавался Петром как в связи с реформой Сената, так и в связи с реформой судопроизводства. Еще с 10-х годов XVIII века Петр всерьез занялся судебной реформой, цель которой состояла, как отмечалось выше, в отделении судебных функций от административных. Образование губерний в 1708 году предполагало появление у губернатора помощника – ландрихтера, которому поручалось ведать юстицией. Однако реально такого разделения властей не произошло, и мысль об отделении суда от администрации, как точно отметил М. М. Богословский, лишь «блеснула при Петре». Но и это было весьма много для России того времени. Большие усилия прилагались Петром, чтобы как-то организовать и направить поток жалоб, идущих в центральные и высшие учреждения. В 1720 году при Сенате была создана Рекетмейстерская контора во главе с обер-рекетмейстером, в которой сосредоточивались челобитные с жалобами на чиновников разных рангов. О них генерал-рекетмейстер должен был докладывать царю и сенаторам.

Создание нового полноценного государственного аппарата, построенного на принципах камерализма  – субординации, дифференциации, регламентирования, – было бы невозможно, если бы реформа не коснулась низшего звена управления – местного аппарата. Естественно, что областная реформа проводилась параллельно с реформой центральных и высших ведомств и основывалась на тех же принципах. Более того, при создании нового областного устройства также был использован шведский административный опыт, отраженный в специальном проекте Генриха Фика – агента Петра, побывавшего в Швеции и хорошо изучившего шведскую административную систему.

Проект Фика, воспроизводящий шведское устройство местного управления, обсуждался в  Сенате и был принят за основу с определенными изменениями, учитывающими специфику России. Такой подход был определен Петром в резолюции на проект Фика: «Земское управление надлежит перво один уезд от мужика до правителя уезда, а потом до ландсгевдинга, шведское с русским сложа, и на мере свои мнения поставя, изготовить в доклад по порядку и чинам». Тогда же – 9 мая 1718 года – было уточнено, как складывать шведскую и русскую организацию: «сколько ланцэвдингоф и над сколькими уезды один, и под ними сколько каких чиноф, и как оныя связаны послушанием и должностию, то выписывать и приносить в Сенат, где надлежит спускать с русским обычаи, что может быть по-старому и что переменить».

В постановлении  Петра идет речь об анализе и изменении  шведской областной системы, трехчленной  по своему устройству: приход (кирхшпиль) – дистрикт (херад) – земля (ланд), – во главе которой и стоял упомянутый Петром чиновник – ландхевдинг. Петру и его сподвижникам было о чем думать: шведская система была принципиально иной, чем российская, точнее, чем та, которую они хотели создать. Низшим и важным звеном шведского управления был приход (кирхшпиль). Его деятельность была основана на активном участии в управлении народа, крестьян, выборные от которых входили в административные и судебные органы кирхшпиля. Кроме того, важную роль играл пастор – высшая нравственная власть в приходе. Ознакомившись с системой кирхшпиля, Петр и сенаторы полностью отвергли ее: ни о каком участии народа и духовенства в управлении в системе российского самодержавия петровских времен не могло идти и речи. Рассуждая о неприемлемости для России системы низших выборных чинов, Сенат постановил: «Кирхшпильфохту и ис крестьян выборным при судах и у дел не быть для того, что всякие наряды и посылки бывают по указом из городов, а не от церквей; к тому жив уезде ис ре стьянкства умных людей нет». И это говорилось о народе с давней земской, общинной традицией, некогда спасшей страну и престол от гибели! Впрочем, стоит ли этому удивляться – авторитарная власть и бюрократическое презрение к «глупому» народу всегда идут рука об руку.

Два других элемента шведской системы были сохранены. Провинция (ланд) стала основной единицей областного управления. Существовавшие к этому  времени 11 губерний были поделены на 45, а затем на 50 провинций. Губернии не были отменены, хотя власть губернатора распространялась только на провинции губернского города. Примечательно, что в будущем – при Екатерине II – петровские провинции стали губерниями. Провинции делились на дистрикты, в которых сидели земские комиссары; общее руководство провинциями осуществляли воеводы, подчинявшиеся непосредственно Сенату, за исключением военных и апелляционных дел, по которым они подчинялись губернаторам. Инструкция провинциальному воеводе, принятая в 1719 году, делала его полновластным правителем в своей провинции. Под его руководством находились конторы камериров, «или надзирателей земских сборов», а также рентрея, где сосредоточивались денежные средства. Кроме того, воевода руководил канцеляриями рекрутского сбора, розыскных, провиантских дел, таможней и другими учреждениями.

С проведением  второй областной реформы сеть местных  учреждений стала заметно гуще, чем  раньше, а уж с допетровской Россией  сравнивать не приходится: редкие уезды  выглядели анахронизмом по сравнению  с мощной, разветвленной структурой губерний, провинций, дистриктов. В основу областного устройства, возникшего к концу петровского царствования, также были положены принципы камерализма. Все местные учреждения были тесно связаны с соответствующими центральными органами – коллегиями. Сверху донизу было установлено единообразие, «правильность», достигаемая единством внутреннего устройства, четкостью соподчинения, идентичностью компетенций органов и должностей одного административного уровня на территории всей страны. Отныне был задействован бюрократический принцип единообразия, нередко игнорирующий специфику каждого района, – так, Кунгурская провинция по своему устройству ничем не отличалась от Старорусской или Саратовской. Государство, строившееся на регулярной основе, и должно было стремиться к единообразию: это облегчало, как казалось его создателям, реализацию указов центра и контроль их исполнения.

Стремление  Петра организовать государство  по военному образцу, естественно, влекло за собой усиление роли военных в  обществе и государстве. Нет сомнения, что государственная и военная реформы привели к достаточно четкому разделению военной и гражданской служб, что и было впоследствии зафиксировано знаменитой Табелью о рангах. Но вместе с тем петровские реформы знаменовались широким распространением практики участия в государственном управлении профессиональных военных. Это проявлялось не только в легкости назначения военных на гражданские должности, но и в весьма частом их использовании (особенно гвардейцев) в качестве эмиссаров царя, высших учреждений. Обычной картиной стали регулярные командировки сержантов и офицеров гвардии в губернии, провинции и уезды, где они, имея чрезвычайные полномочия, исполняли роль своеобразных «толкачей», «погонял». За неисполнение указов они имели право любых чиновников «посадить в оковы, на чепи и в железа» и держать их так неограниченное время.