Реформы органов управления при Петре I

Появление новых должностных лиц в Сенате

В истории государственной  реформы особое место занимает указ от 12 января 1722 года. Указ углубил реформу  Сената, заложил в его основу некоторые новые принципы, усилившие значение Сената в системе управления. Главными должностями в Сенате стали генерал-прокурор и прокурор. Другим новым должностным лицом, появившимся в Сенате в 1722 году, был генерал-рекетмейстер.

Учреждение  должности генерал-рекетмейстера преследовало две цели: освободить царя от разбирательства подаваемых лично ему челобитных и повести решительное наступление на волокиту и противозаконные действия коллегий и канцелярий. С уверенностью можно сказать, что генерал-рекетмейстер не мог справиться ни с той, ни с другой задачей. Традиции и царистские иллюзии, выражавшиеся в уверенности, что только царь способен правильно решить дело, побуждали челобитчиков, несмотря на ожидавшие их суровые кары, подавать челобитные царю при всякой появившейся к тому возможности.

Еще меньших  результатов генерал-рекетмейстер мог достичь в предотвращении волокиты и неправедных решений. Царь вооружил рекетмейстера чисто  бюрократическими средствами борьбы с  бюрократией: рекетмейстер, получив жалобу, должен был разбираться не столько в существе принятого какой-либо канцелярией решения, сколько в своевременности как прохождения жалоб по инстанциям, так и принятия этими инстанциями решений. Можно догадаться, сколь ограниченными возможностями обладал рекетмейстер, чтобы оказывать реальное воздействие на работу бюрократического механизма, захлебывавшегося от потока бесчисленных жалоб, справедливых и сутяжнических.

Реформа Сената включала введение еще одной новой  должности – герольдмейстера. Она  была учреждена 5 февраля 1722 года одновременно с опубликованием инструкции и назначением герольдмейстером стольника Степана Колычева. Главная обязанность Герольдмейстерской конторы – учет дворян, выявление среди них годных и негодных к службе, регистрация чинов и перемещений как по ступеням Табели о рангах, так и из одного ведомства в другое. Под особым наблюдением герольдмейстера находились дворяне, уклонявшиеся от службы, – так называемые нетчики, а также дети, которым предстояло служить в будущем. В обязанность Герольдмейстерской конторы вменялось также создание учебного заведения для детей «знатных и средних дворянских фамилий», в котором надлежало «обучать экономии и гражданству», то есть специальностям гражданского профиля. Герольдмейстерской конторе инструкция поручала также сочинение гербов. Успешнее всего Герольдмейстерская контора действовала на поприще учета дворянства.

Новшества в  высшем и центральном аппарате государства, по моему мнению, заслуживают положительной  оценки: в основу их реформы положены единые принципы, претворение в жизнь на всех этапах проведения реформы находилось под бдительным контролем Петра, часто прибегавшего к понуканиям.

Создание  коллегий

Если рассматривать  то, что у административных преобразований отсутствовал четкий и продуманный план действий, то это можно легко объяснить – царю было не до них в годы, когда враг вторгся в пределы России и на карту ставилось будущее  страны. Военная обстановка отпустила царю мало времени, чтобы всерьез и основательно заняться гражданскими делами. Такую возможность Петр получил только в 1712 году, когда позади остались и победоносная Полтава, и кошмары Прутского похода. Именно в начале этого года он издал указ об организации коллегии для внешней торговли, «чтоб оную в лучшее состояние привесть»⁶. Новому учреждению Петр дал иностранное название «коллегия», но оно не внесло ничего нового в принципы организации центрального аппарата. Понадобилось несколько лет, чтобы мысль о замене старинных приказов коллегиями приобрела четкую форму.

В 1715 году царь проявляет заботу об изучении структуры государственного аппарата в странах Западной Европы. Два месяца спустя царь дает Ягужинскому новое поручение – сыскать в каждую коллегию по специалисту, причем «лучше б не старых, дабы могли языку обучится».

Переломной вехой в проведении административной реформы можно считать 1718 год. Используя шведский административный опыт и беря за основу шведские образцы, Петр, как правило, вносил в них, обусловленные особенностями России структурные изменения.

Организация коллегий

Установление  перечня коллегий, определение их прав и обязанностей прошли долгий путь совершенствования и поисков. Первая заметка царя о количестве коллегий относится к 23 марта 1715 года. В списке значится  всего лишь шесть коллегий без расшифровки их обязанностей: юстиции, Иностранных дел, Адмиралтейская, Воинская, Камер- и Коммерц-коллегии. Следующий список коллегий, тоже составленный Петром, не датирован, но скорее всего относится к 1719 году. В нем значится уже девять коллегий, причем царь наряду с их перечнем коротко изложил компетенцию каждой из них. В список включены четыре новые коллегии: Штатс-контор-коллегия, Берг-коллегия, Ревизион-коллегия и политическая коллегия.

Следующий этап – укомплектование коллегий руководящим  составом. Указом от 15 декабря 1717 года президентом коллегии Иностранных дел был назначен канцлер Г. И. Головкин, Камер-коллегии – князь Д. М. Голицын, Юстиц-коллегии – А. С. Матвеев, Ревизион-коллегии – Князь Я. Долгорукий, Воинской коллегии – два президента: фельдмаршал А. Д. Меншиков и генерал А. А. Вейде, Адмиралтейской коллегии – генерал-адмирал Ф. М. Апраскин, Коммерц-коллегии – П. А. Толстой, Штатс-контор-коллегии – И. А. Мусин-Пушкин, Берг- и Мануфактур-коллегий – Я. В. Брюс. Этот список по сравнению с предшествующим содержит два уточнения: место Политической коллегии заняла коллегия Чужестранных дел, а Берг-коллегия получила новое наименование – Берг- и Мануфактур-коллегия.

Совершенствование коллегиальной системы продолжалось и последующие годы, и в итоге  к концу царствования Петра центральный аппарат представляли 11 коллегий.

Сразу же выделилась группа коллегий военного и внешнеполитического  ведомства – Военная, Адмиралтейская и Коллегия иностранных дел. Эти  три первые коллегии занимали привилегированное  положение в системе государственных учреждений благодаря тому огромному значению, которое придавал Петр армии, флоту, дипломатии, а также благодаря той огромной роли, которую играли в управлении их президенты.

В ведомстве  Коллегии иностранных дел находились отношения России с другими государствами. Эта коллегия имела предшественника – Посольский приказ.

Выход России на международную арену значительно  усложнил дипломатическую службу. Раньше связи с иностранными государствами  осуществляли периодически отправляемые туда посольства, которые выполняли разовые поручения. Выполнив их, они возвращались в Россию, пока не появлялась новая потребность в их отправке. Теперь в важнейших западноевропейских государствах, а также в Османской империи была установлена постоянная дипломатическая служба. Равным образом и в России действовали дипломатические представители Англии, Франции, Австрии, Швеции и других государств.

Нужно отметить, что коллегия Иностранных дел  была единственной, не располагавшей  регламентом. Его в какой-то степени заменил указ от 13 февраля 1720 года. Вся деятельность коллегии должна была протекать в глубокой тайне, поэтому указ определял пути ее достижения.

Военная коллегия заменила множество приказов, имевших  касательство к вооруженным силам  на суше: Стрелецкий приказ, Пушкарский приказ, Рейтарский приказ и другие. Эта коллегия занималась комплектованием, вооружением, снаряжением, экипировкой и обучением армии. В ее ведении находились также гарнизонные полки. Военная коллегия была единственной, куда Петр назначил двух президентов.⁷

Новым учреждением, не имевшим предшественников в XVII веке, являлась Адмиралтейская коллегия. Ее возникновение было связано с  превращением России в морскую державу, с созданием военно-морского флота. Как и военная, Адмиралтейская коллегия занималась комплектованием и обучением экипажей кораблей. В ее ведении находились верфи, на которых сооружались корабли, а также военно-морские крепости.

Финансами страны заведовали три коллегии. Обязанности  между ними распределялись следующим  образом: доходами ведала Камер-коллегия. Она занималась сбором прямых и косвенных налогов. К прямым налогам относилась подушная подать, а под косвенными налогами подразумевались поступления от продажи товаров, торговля которыми находилась в монопольном владении государства. Только казна могла продавать соль, вино и табак. Поэтому в ведении Камер-коллегии состояли питейные заведения, а также магазины по продаже соли и табака.

Штатс-контор-коллегия получила свое наименование от своего назначения – она вела книгу, именуемую генеральным штатом государства. Весь придворный, военный, управленческий, духовный, дипломатический и медицинский контингент был разбит на 15 разрядов, на содержание каждого из них ассигновывалась определенная сумма. Таким образом, Штатс-контор-коллегия ведала расходами государства. Главными статьями расхода были – содержание армии и флота. Ревизион-коллегия осуществляла контрольные функции как за поступлением сборов в бюджет государства, так и их расходованием.

Важное значение в структуре центральных учреждений имели торгово-промышленные коллегии.

Попечение над  черной и цветной металлургией осуществляла Берг-коллегия. В ее ведении находились казенные и частные металлургические заводы, рудники, а также владельцы  заводов. Она выдавала разрешения на постройку заводов, а также предоставляла промышленникам различные привилегии.

Права Мануфактур-коллегии были такими же, как и Берг-коллегии, только распространялись они на предприятия  и их владельцев в легкой промышленности: парусно-полотняные, суконные, шелковые и другие мануфактуры.

В сферу забот  Коммерц-коллегии входила торговля, но не вся, а только внешняя. Она осуществляла «дирекцию» над всеми таможнями, поощряла отечественное кораблестроение, опекала русских и иноземных  купцов, занятых во внешней торговле, поддерживала связи с русскими послами за границей на предмет рыночной конъюнктуры и другое.

Вместо Поместного приказа, ведавшего в  XVII веке земельными делами, была организована Вотчинная коллегия. Поместное землевладение к тому времени было уже ликвидировано, и раздача земель за службу более не производилась. В связи с этим обязанности Вотчинной коллегии отличались от обязанностей Поместного приказа. Вотчинная коллегия ведала всякого рода земельными спорами, делами о наследовании земли, сыске беглых крестьян, рекрутов и другим.

Новым учреждением в центральном  аппарате была Юстиц-коллегия, выполнявшая  одновременно административные и судебные функции. Она ведала надворными и  нижними судами и по отношению  к ним являлась апелляционной  инстанцией. Коллегия имела Крепостную контору, в которой регистрировались различные акты: купчие, долговые обязательства, акты о продаже вотчин, духовные завещания, доверенности и другим.

На правах коллегий существовало еще два учреждения. Это Синод  и Главный магистрат.

Генеральный и Адмиралтейский регламенты

Поначалу каждая коллегия руководствовалась своим  регламентом, но в 1720 году был издан  обширный (из 56 глав) Генеральный регламент, определивший их единообразное организационное  устройство и порядок деятельности.

Во-первых, Генеральный регламент устанавливал права и обязанности должностных лиц в коллегиях, начиная от сторожа и истопника и кончая президентом. Регламент установил строгую подчиненность нижестоящих учреждений вышестоящим.

Во-вторых, Генеральный  регламент определял порядок ведения делопроизводства во всех учреждениях и установил обязанности канцелярских служителей: секретаря, нотариуса, актуариуса, регистратора.

Помимо Генерального регламента существовал еще и  Адмиралтейский регламент. В его  составлении, опубликованного 5 апреля 1722 года, как известно, деятельное участие принимал Петр. Своеобразие Адмиралтейского регламента состояло в том, что он не оставлял в неведении ни одного должностного лица, наставляя, что ему надлежит делать, а главное, как выполнять свои обязанности.

3. Губернская реформа.

Губернская  реформа 1708 г. вызвана была направлением деятельности Петра, в свою очередь  вынужденным внешними и внутренними  событиями, прямо или косвенно связанными с войной. Прежние цари сидели в  столице, изредка прогуливаясь на богомолье или в военный поход, и все управление носило характер строгой централизации. Местные средства в виде налогов, прямых или косвенных, через воевод стекались в столицу, рассыпаясь по разным московским приказам, и большая часть сборов здесь поглощалась, а меньшая доля растекалась по местам в виде жалованья провинциальным служилым людям и на другие местные нужды. Петр поколебал эту старую, устойчивую и даже застоявшуюся централизацию. Прежде всего он сам децентрализовался к окружности, бросив старую столицу, отбыл на окраины, и эти окраины загорались одна за другой либо от его пылкой деятельности, либо от бунтов, вызванных этой же деятельностью. Так ходом дел вырабатывалась мысль, что местные средства вместо кружного пути через московские приказы, где они сильно таяли, выгоднее направлять в областные административные средоточия с надлежащим расширением компетенции местных правителей, которые даже украшаются новым титулом губернаторов, хотя их округа еще не зовутся губерниями. Оправдывая учреждение губерний, Петр писал Курбатову: "Человеку трудно за очи все выразуметь и править". Изверившись в способности центральных приказов удовлетворить военным нуждам, Петр хотел во главе крупных округов поставить полномочных наместников, которые прямо на местах могли бы изыскать необходимые для того средства. Слишком конкретный ум Петра располагал его более доверяться лицам, чем учреждениям. Отсюда - план разложить содержание армии по частям на такие округа, раздробив по ним и военный бюджет. После, объясняя смысл губернской реформы, он писал, что все расходы, военные и другие, он расположил по губерниям, "чтобы всякий знал, откуда определенное число получать мог". Этот план и положен был в основание губернского деления 1708 г.⁸