Правовое регулирование прокурорского надзора в советский период

Правовое регулирование прокурорского надзора в советский период

Декретом Совета народных комиссаров (СНК) РСФСР от 24.11.1917 «О суде» существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора были упразднены. Местным советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов предписывалось избрать особых комиссаров, которые должны были принять имущество и архивы государственных учреждений царской России, в том числе и учреждений прокурорского надзора.

Предварительное следствие по уголовным делам было возложено на судей единолично. В уголовном судопроизводстве в роли обвинителей и защитников, а по гражданским делам в качестве поверенных допускались граждане обоего пола, пользующиеся гражданскими правами.

Новая государственная власть, упразднив органы и учреждения прокуратуры, вернулась к их воссозданию в 1922 г., когда в стране была прочно установлена диктатура пролетариата. Для укрепления власти уже не требовалось принятия революционных мер, использования методов «красного террора». Возникла необходимость регулирования общественных отношений не на основе революционного правосознания, а исключительно путем принятия новых законов и создания реального механизма их исполнения.

Вместе с тем, выдвинув лозунг усиления, укрепления законности, необходимо было обеспечить ее определенными гарантиями. Одной из таких гарантий явилось создание прокуратуры — особого органа, призванного осуществлять надзор за законностью. Против организации прокурорского надзора последовали возражения ряда работников местных и центральных советских органов, которые опасались, что надзор прокуратуры лишит их самостоятельности. Другие работники, в принципе соглашаясь с созданием прокурорского надзора, требовали, чтобы прокуратура была построена на принципе «двойного подчинения», т. е. чтобы каждый прокурор помимо подчинения вышестоящему прокурору подчинялся еще местному органу власти — исполкому. Если бы была проведена в жизнь такая организация прокуратуры, прокуроры оказались бы в зависимости от местных органов власти, были бы подчинены им и не смогли бы должным образом осуществлять надзор за законностью действий этих органов. За независимость прокуратуры от местных органов власти, за централизацию прокуратуры решительно выступали такие выдающиеся деятели Коммунистической партии и Советского государства, как М. И. Калинин, Н. В. Крыленко, Н. А. Скрыпник.

В своем письме в Политбюро ЦК РКП (б) «О «двойном» подчинении и законности» В. И. Ленин решительно поддержал единое подчинение прокуратуры и отверг предложение о ее двойном подчинении. Написанное непосредственно в связи с вопросом об организации прокуратуры, это замечательное произведение В. И. Ленина имеет значение, выходящее за пределы поставленного вопроса, и содержит разработку и изложение основ советской социалистической законности. Основы ленинской социалистической законности сохраняли свою силу на всем протяжении развития Советского социалистического государства и полностью сохраняют ее сейчас.

В. И. Ленин прежде всего формулирует принцип единства советской законности: «...законность не может быть калужская и казанская, а должна быть единая всероссийская и даже единая для всей федерации Советских республик...»1.

После образования Союза Советских Социалистических Республик это указание В. И. Ленина подучило еще большее значение.

Против «двойного» подчинения прокуроров В. И. Ленин возражал именно потому, что оно противоречило единству законности. Он следующим образом разъяснял значение «двойного» подчинения, т. е. подчинения тото или иного учреждения одновременно местному совету и соответствующему вышестоящему учреждению: ««Двойное» подчинение необходимо там, где надо уметь учитывать действительно существующую неизбежность различия. Земледелие в Калужской губернии не то, что в Казанской. То же относится ко всей промышленности. То же относится ко всему администрированию или управлению. Не учитывать во всех этих вопросах местных отличий значило бы впадать в бюрократический централизм и т. п., значило бы мешать местным работникам в том учете местных различий, который является основой разумной работы. Между тем, законность должна быть одна..,» В. И. Ленин расценивал как проявление некультурности стремление ряда работников «сохранить законность калужскую в отличие от законности казанской.

В принятом Положении о прокурорском надзоре, утвержденном III сессией ВЦИК, в основу организации системы учреждений прокуратуры была положена именно точка зрения В. И. Ленина.

Положением о прокурорском надзоре перед органами прокуратуры была поставлена цель: осуществление надзора за соблюдением законов и борьба с преступностью. В соответствии с этим положением в составе Народного Комиссариата юстиции была учреждена Государственная прокуратура.

Во главе Государственной прокуратуры в качестве Прокурора Республики стоял Народный Комиссар юстиции. Прокуратура представляла собой отдел, входящий в структуру Народного Комиссариата юстиции.

В непосредственном подчинении Прокурора Республики находились прокуроры каждой губернии и области, которые назначались Прокурором Республики как из работников центрального аппарата, так и из числа кандидатов, выдвигаемых руководящими местными органами. Увольнение, перемещение и отстранение от должности прокуроров производились по распоряжению Прокурора Республики.

При губернских прокурорах состояли назначаемые и отзываемые Прокурором Республики по представлению прокурора соответствующей губернии или области помощники прокурора. Обязанности между ними распределял Прокурор губернии или области.

Согласно принятому 11 ноября 1922 г. Положению о судоустройстве РСФСР, утвержденному IV сессией ВЦИК, при отделе прокуратуры Народного Комиссариата юстиции для производства срочных расследований по важнейшим делам были введены должности народных следователей.

Декретом ВЦИК было утверждено Положение о Народном Комиссариате юстиции. Этим законом вводились нормы, определяющие правовое положение отдела прокуратуры в составе Народного Комиссариата юстиции.

В соответствии с этими положениями на отдел прокуратуры возлагались следующие полномочия:

1. осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений, а также наблюдение за ведением за границей уголовных и гражданских дел, в коих заинтересовано Правительство РСФСР;

2. непосредственное наблюдение за деятельностью органов следствия и дознания в области раскрытия преступлений;

3. наблюдение за правильным функционированием мест лишения свободы и исправительно-трудовых учреждений и разработка совместно с Народным Комиссариатом внутренних дел (НКВД) правил об исправительно-трудовой системе в отношении лиц, приговоренных к лишению свободы или принудительным работам без лишения свободы;

4. осуществление функций прокурорского надзора в Верховном Суде РСФСР и его коллегиях согласно Положению о судоустройстве и процессуальным законам;

5. производство следствия по предложениям ВЦИК, СНК и поручениям Прокурора Республики и его помощников;

6. назначение, перемещение и отзыв губернских прокуроров и помощников; учет личного состава прокурорского надзора.

Структура отдела прокуратуры Народного Комиссариата юстиции состояла из следующих подотделов: 1) общего управления и личного состава прокурорского надзора; 2) общего надзора; 3) надзора за органами следствия, дознания и местами лишения свободы; 4) государственного обвинения и следственной части.

Становление прокуратуры РСФСР было связано со многими трудностями. Повторялись попытки противодействия новому институту со стороны руководителей некоторых местных органов власти, видевших в деятельности прокуроров по внедрению единой законности чуть ли не подрыв своего авторитета и ограничение прерогатив местной власти. [14]

Не хватало специально обученных кадров. Например, к 1923 году в РСФСР было назначено 53 губернских прокурора, но 70 % из них не имели специального образования. Из 768 должностей помощников прокуроров было замещено только 423, каждый второй имел лишь начальное образование.[15]

23 ноября 1923 г. Центральным Исполнительным Комитетом (ЦИК) СССР утверждается Положение о Верховном Суде СССР. В соответствии с этим Положением создается Прокуратура Верховного Суда СССР; Прокурор Верховного Суда СССР и его заместитель должны назначаться Президиумом ЦИК СССР.

Задача, которую призвано было решать Советское государство в 1930-е гг., обусловила реализацию последовательных мероприятий, направленных на создание централизованной прокурорской системы, эффективно претворяющей в жизнь директивы высших партийных и государственных органов. Централизм в органах прокуратуры проявлялся в: наличии четкой иерархической структуры, организации ведущего, возглавляющего всю систему органа (Прокуратуры СССР); возможности установления союзной прокуратурой статических и динамических параметров системы; определении целей деятельности всей прокурорской системы, поддержании и направлении ее в нужном для государства русле.

Изменение политического курса ужесточило карательную политику государства. Основой этому послужило директивное письмо НКЮ и Верховного Суда РСФСР от 20 августа 1928 г. «О карательной политике» об ужесточении и дифференциации мер уголовной ответственности. Карательная политика судов по маловажным делам продолжала оставаться очень жесткой. Согласно архивным данным, более 40 % заключенных – это осужденные на чрезвычайно короткие сроки – до 6 месяцев. Несмотря на то, что в арсенале судебных средств имелись и другие меры наказания (принудительные работы, штрафы и др.), лишение свободы нередко применялось там, где в этом не было необходимости. Надзор за реализацией данного правоустановления НКЮ поручил органам прокуратуры. Прокурорский надзор в этой области сводился к систематическим проверкам лиц, содержащихся под стражей, судебных производств, организации наблюдения за приведением приговоров в исполнение. В исследуемый период для уголовно-судебной политики характерно регулярное заслушивание на пленумах областного суда докладов о судебной практике по уголовным и гражданским делам с участием представителей прокуратуры.

Таким образом, влияние прокуроров на деятельность судебных органов состояло в следующем: «проявлении инициативы» на пленумах окружных судов по постановке отдельных вопросов «о выправлении карательной политики и классовой линии» судов при рассмотрении уголовных и гражданских дел; усилении надзора за правильным проведением в жизнь директив партии и правительства; качественному улучшению изучения дел, рассматриваемых с участием прокуратуры в кассационных отделениях окружных судов; своевременному предотвращению случаев формального участия прокуратуры в процессе без соответствующей подготовки.

Участвуя в судебных процессах, где вскрывалось значительное число нарушений, прокуроры способствовали выявлению и устранению пробелов в материальном и процессуальном законодательстве. Анализ категорий дел, по которым прокурорами приносились протесты, позволил выявить наиболее уязвимые места в общественных отношениях, в частности, в гражданском обороте.

Отсутствие Прокуратуры СССР негативно сказывалось на реализации общесоюзных законов в стране, так как республиканские прокуратуры действовали разобщенно, без какого-либо согласования и координации их деятельности. Требовалось создание центра, способного проводить единую линию по применению общесоюзных актов.

Прокуратура СССР была учреждена постановлением ЦИК и СНК СССР 20 июня 1933 года.[16] Прокуратура Верховного суда упразднялась.

Официально прокуратура СССР учреждалась для укрепления социалистической законности и должной охраны общественной собственности от покушений антиобщественных элементов, но по мнению Курицына В.М. «авторы мыслили прокуратуру не столько как орган по надзору за законностью, сколько как орган, контролирующий неукоснительное исполнение на местах постановлений и распоряжений центральных органов Союза ССР».[

Процесс централизации прокуратуры и превращения ее в единую систему был полностью завершен лишь в 1936 году.

Конституция СССР 1936 года впервые закрепила основы прокурорского надзора на высшем уровне законодательства (Конституция СССР 1924 года только упоминала  о Прокуратуре Верховного Суда СССР в главе «О Верховном суде СССР» - ст. 46, а также ст. 63).

Пять статей Конституции СССР (113 – 117) закрепили задачу высшего надзора за точным исполнением законов, систему прокуратуры, порядок назначения прокуроров и принцип независимости органов прокуратуры от каких бы то ни было местных органов.

Также в Конституцию 1936 года была включена ст. 127, в которой говорилось о том, что «никто не может быть подвергнут аресту иначе как по постановлению суда или с санкции прокурора».

Это был важный шаг в развитии законодательства о прокурорском надзоре.

Органы прокуратуры в Великой Отечественной войне

В суровые годы Великой Отечественной войны органы прокуратуры, юстиции и суда работали исключительно в интересах обороны страны.

По Указу Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. «О военном положении» работа органов прокуратуры, как военных, так и территориальных, была перестроена на военный лад. Расширилась сеть военных прокуратур. В действующей армии были созданы военные прокуратуры фронтов, которым подчинялись военные прокуратуры армий и соединений (общевойсковых, танковых и воздушных армий, отдельных танковых и механизированных корпусов, кавалерийских корпусов, стрелковых дивизий, артиллерийских дивизий Резерва главного командования, воздушно-десантных бригад и др.).