Особенности системы государственного управления в период Смуты

Российскую монархию XVII в. часто называют самодержавием с Боярской думой, которая по-прежнему остается верховным органом по вопросам законодательства, управления и суда. Царь Михаил Федорович регулярно советовался с ней. Однако состав Боярской думы значительно изменился. В ее состав вошли родственники и приближенные царя, пополнилась она и большим количеством думных дворян, которых выдвинули благодаря различным личным заслугам; особенно резко выросло число думных дьяков. Для XVII в. характерно переплетение состава Боярской думы с приказной системой: многие ее члены выполняли обязанности судей приказов, воевод, находились на дипломатической службе и т.д.

Во второй половине XVII в. значение Земских соборов и Боярской думы начинает ослабевать. В правлении  Алексея Михайловича (1645-1676) четко  обозначается новая тенденция развития политического строя страны -переход от сословно-представительной монархии к монархии абсолютной.

Абсолютизм - это форма  правления, при которой верховная  власть в государстве полностью  и безраздельно принадлежит монарху. Власть достигает высшей степени  централизации. Абсолютный монарх правит, опираясь на чиновничье-бюрократический  аппарат, постоянную армию и полицию, ему подчиняется и церковь. В  России абсолютная монархия окончательно складывается во времена правления  Петра 1. Но уже с середины XVII в. отчетливо  прослеживаются мероприятия, направленные на укрепление самодержавной власти монарха.

На Земском соборе в  январе 1649 г. было принято Соборное Уложение. Этот законодательный акт  состоял из 25 глав и 967 статей. Главное  внимание в нем уделялось судопроизводству и уголовному праву. Во второй главе  Уложения «О государственной чести  и как его государское здоровье оберегать» предусматривалась смертная казнь даже за преступный умысел против персоны монарха. Соборное Уложение регламентировало также положение  различных сословий в государстве, порядок несения военной и государственной службы, вопросы государственного управления в центре и на местах. Тем самым был сделан важный шаг в направлении движения к абсолютизму.

Во второй половине XVII в. перестают созываться Земские соборы, монарху-самодержцу они больше не нужны. Последний Земский собор полного  состава состоялся в 1653 г., после  него цари ограничивались проведением  государственных совещаний с  представителями отдельных сословий по различным вопросам. С 80-х гг. XVII в. даже и эти урезанные Земские  соборы тоже перестают созываться. Таким образом, отмирает важнейший  сословно-представительный орган Российского  государства.

В конце XVII в. изменяется положение  и Боярской думы, которая оставалась боярской к этому времени только по названию, потому что в 1688 г. из 62 членов Боярской думы только 28 принадлежали к старым боярским родам, остальные  были выходцами из дворян или представителями  других сословий. Из постоянно действующего государственного органа, обладающая массой полномочий, каковой она являлась в первой половине и середине XVII в., Боярская дума превращается в нерегулярно функционирующее учреждение. Место Боярской думы заняла так называемая Ближняя дума, состоявшая из небольшого числа наиболее доверенных царю лиц.

После принятия Соборного  Уложения в законодательной практике Российского государства появились  правовые акты (именные указы), изданные от имени монарха, Боярская дума не принимала участие в издании  этих приказов. Из 618 указов Алексея  Михайловича 588 являлись именными. Несмотря на их второстепенный характер: служебные  назначения, указы воеводам и т.д., сам факт их наличия свидетельствовал об укреплении самодержавного начала в государственном управлении.

В 1682 г., Федор Алексеевич ликвидировал местничество. Эта мера была осуществлена в интересах среднего дворянства, не довольного тем, что, начиная  службу, члены знатных родов минуют низшие должности. Отмене местничества предшествовала подготовительная работа специальной комиссии, возглавлявшейся  В.В. Голицыным, которая предложила расписать служилых людей, включая  бояр, по полкам на командные должности, «чтобы были меж собою без мест». Царь и патриарх были согласны с предложениями комиссии и выступили с речами перед боярством, перед представителями других сословий о вреде местничества. 16 января 1682 г. его упразднили как в военной, так и в гражданской службе, а для пересечения возможных попыток возродить местнические порядки решили сжечь разрядные книги, содержащие сведения о службе боярских родов. Отмена местничества нанесла серьезный удар устоям боярско-княжеской аристократии в государственном управлении.

Особую актуальность во второй половине XVII в. приобрел вопрос о взаимоотношении  государства и церкви. В 1652 г. патриархом Московским и всея Руси избирается Никон, который мечтает о превращении  русской церкви в центр мирового православия. Властный и энергичный, он весной 1653 г. приступает к церковным  реформам: для укрепления церковно-политических связей с южнославянскими землями  Никон унифицирует обряды и исправляет богослужебные книги по греческим  образцам. Реформы Никона были поддержаны государственной властью, но привели  к расколу в Русской православной церкви. Церковь раскололась на два  лагеря: на официальную и старообрядческую.

Постепенно Никон стал затмевать и самого царя. Никон  утверждал, что «священство» выше «царства», и в его титуле появились слова  «великий государь». Имперские замашки  патриарха привели к конфликту  с царем, в результате чего в 1658 г. Никон демонстративно покинул Москву, заявив, что не желает быть патриархом в Москве, а будет только патриархом Руси, и поселился в своей подмосковной резиденции в Новоиерусалимском монастыре. В 1666 г. церковный Собор, проходивший с участием восточных патриархов, принял решение о смещении Никона с патриаршего престола, предварительно одобрив церковные нововведения Никона. Падение Никона положило начало процессу подчинения церкви государству.

2.2 Расцвет приказной  системы управления

На XVII в. приходится расцвет  приказной системы управления. Приказы - органы центрального государственного управления. Самую большую группу приказов образовывали приказы общегосударственного значения, подразделявшиеся на административные и судебно-полицейские, областные (территориальные), военные и финансовые. Они находились в непосредственном подчинении Боярской думы. Другую группу приказов составляли дворцовые приказы, которые подчинялись  царю и осуществляли управление землями, крестьянами, дворцами, мастерскими  и т.д. К третьей группе относились патриаршие приказы, управлявшие патриаршим имуществом, а также вершившие  суд по преступлениям против веры.

Особое место в системе  государственного управления занимал  Приказ тайных дел, образованный в 1654 г. Фактически его возглавлял сам царь Алексей Михайлович. Приказ тайных дел являлся личной канцелярией  царя, где разрешались важнейшие  государственные вопросы без  согласования с Боярской думой. Приказ тайных дел контролировал деятельность других приказов. Формы контроля были самыми разнообразными: изучение дел, сведений и отчетности приказов, рассмотрение челобитных, поданных лично царю, посылка  подьячих с секретным наказом  для непосредственной проверки деятельности приказных и воевод. Приказ тайных дел ведал также политическим сыском. Среди рассмотренных им политических дел - дела патриарха Никона и Степана  Разина. Приказ тайных дел помещался  во дворце, и царь часто бывал  там, принимал участие в составлении  бумаг, требовал отчетов, слушал доклады, отдавал распоряжения. Упразднили Приказ тайных дел в 1676 г. после смерти Алексея  Михайловича.

Характерной особенностью приказной  системы управления являлась пестрота и неопределенность функций приказов, отсутствие четкого разграничения  компетенций между приказами. За все время существования приказной  системы акт, регламентировавший организацию  и порядок деятельности приказов в общегосударственном масштабе, так и не был подготовлен и  издан. Путаница была во всем: во главе  приказа стоял начальник, именовавшийся  судьей, но иногда главу приказа  именовали по-другому: казначей, печатник, дворецкий, оружничный и т.д. Судьи приказов назначались из членов Боярской думы: бояр, окольничих, думных дворян и думных дьяков, но было и такое, что одно и то же лицо одновременно возглавляло несколько приказов. Наставник и воспитатель царя Алексея Михайловича боярин Б.И. Морозов был судьей сразу в пяти приказах: Стрелецком, Большой казны, Иноземском, Аптекарском и Новой четверти (последний приказ заведовал кабацким делом и кабацкими сборами). После отставки Морозова в 1648 г. все эти пять приказов оказались под управлением царского тестя И.Д. Милославского. Крупнейший дипломат второй половины XVII в. А.Л. Ордин-Нащокин также возглавлял пять приказов (Посольский и Малороссийский приказы, Нижегородскую, Владимирскую и Галицкую четверти). Развитие приказной системы востребовало людей, обладающих опытом канцелярской работы, т.к. породило обширное бумажное делопроизводство. Судьи приказов такого опыта иногда не имели, им в помощники им назначались дьяки, число которых в приказах зависело от значения того или иного приказа. Дьяки комплектовались из родового дворянства, они фактически вершили дела в приказах. За свою службу они «верстались» (награждались) поместным окладом до 600 четвертей земли и получали денежное вознаграждение до 240 рублей в год. У дьяков в подчинении находились канцелярские служители - подьячие. Начинающий подьячий несколько лет служил «неверстанно», т.е. без жалованья, на одни «приношения» просителей. Затем его «верстали» небольшим денежным окладом - 1 - 5 рублей в год. Средний подьячий получал несколько больший оклад. Подьячий мог выслужиться до старшего подьячего, которому полагалось годовое денежное жалованье 60-65 руб.

На 60-70-е гг. XVII в. приходится огромный рост числа приказных людей  в центральных государственных  учреждениях: если в 1664 г. в приказах насчитывалось 882 человека, в 1677 г. - 1601, то в 1698 г. - 2762 человека. К этому времени  небольшие приказы с одним - тремя  подьячими стали поглощаться  более крупными. Средним становится приказ со штатом 20-40 человек. А такие  приказы, как Поместный, Большой казны, Большого дворца, Разрядный, насчитывали по две - четыре сотни приказных людей. В крупных приказах складывалась разветвленная внутренняя структура. Они подразделялись на столы, а столы - на повытья. В самом большом, Поместном приказе, было 9 столов и 40 повытий. Стол возглавлялся дьяком, повытье - старшим подьячим. Некоторые приказы делились только на повытья. Повытья не являлись устойчивыми структурными подразделениями. Чаще всего они образовывались по территориальному признаку, имели порядковый номер или носили наименование по имени возглавлявшего их подьячего.

В приказах сложилась особая система управления: большинство  дел рассматривалось судьями  приказов или заменявшими их дьяками  единолично, а спорные дела подлежали  коллегиальному обсуждению, в приказах решались не только важные, но и второстепенные, незначительные дела. Традиционной формой ведения делопроизводства в приказах стали «столпы» или «столбцы», когда текст документа писался на узкой бумажной ленте на одной стороне (оборотная сторона служила для помет и резолюций), несколько таких документов - «столбцов» - путем склеивания друг с другом оформлялись в дело, в итоге получался длинный «столп», который мог достигать нескольких десятков и даже сотен метров. «Столп», содержащий оригинал Соборного Уложения 1649 г., имел длину 309 м. Чтобы затруднить изъятие отдельных документов из дела или их фальсификацию, на его обороте в местах склеек («сставах») дьяки писали свою должность и имя, т. е. ставили «скрепу». После окончания дела оно скатывалось написанной стороной внутрь и хранилось в виде свитка или рулона.

Приказная система с ее централизацией и бюрократизмом, неупорядоченностью и бесконтрольностью порождало  волокиту, злоупотребления и взяточничество. Громоздкая и неповоротливая система  приказов к концу XVII в. начала приходить  в несоответствие с потребностями  управления формировавшегося абсолютизма.

В XVII в. на местах продолжали функционировать губные и земские учреждения. Однако теперь они были подчинены назначенным из центра воеводам, которые стали основным звеном местного управления

Воеводы назначались из числа  бояр и дворян Разрядным приказом и утверждались в должности царем  и Боярской думой. Подчинялся воевода  тому приказу, в ведении которого находился соответствующий ему  город с уездом. Срок службы воеводы  длился от одного до трех лет, за время  службы он получал поместный и  денежный оклады. В большие города назначались сразу несколько  воевод, один из них назначался главным.

При воеводе находилась приказная, или съезжая, изба, воеводское делопроизводство вел дьяк. В штат приказной избы входили подьячие. Иногда приказная  изба имела структурные подразделения - столы, возглавлявшиеся подьячими.

Воевода прибывал в свой город и получал из приказа  наказ, определявший круг его обязанностей: он исполнял распоряжения центральной  власти, следил за соблюдением порядка, ведал городским и дорожным делом, отвечал за сбор налогов, набирал  на государственную службу служилых людей, надзирал за деятельностью губных и земских старост. В разной степени  подчинения у него находился ряд  должностных лиц: осадные, объезжие, острожные, засечные, казачьи, житничьи, ямские, пушкарские, таможенные и кабацкие головы.

Правда, получаемые воеводами  наказы, были неопределенны и малоконкретны. И хотя воеводы получали жалованье из казны, а кормления уже давно официально были отменены, они не гнушались «подношениями» от населения.

Весь XVII в. в Москву поступали челобитные на поборы и лихоимство воевод. Особенно этим отличались воеводы далекой Сибири. Система воеводского управления, позволившая усилить государственную власть на местах сразу после Смуты, к концу XVII в. нуждалась в существенной реформе.

2.3 Территориальные  особенности управления

В XVII в. территория Российского государства значительно увеличилась за счет включения в него Левобережной Украины (с Киевом) и Сибири.

Украина вошла в состав России в 1654 г. Составляя часть единого  Российского государства, Украина  обладала значительной автономией, имела  особые управление, войско, суд, налоговую  систему и т.д. Главой Украины  считался гетман, который избирался  казачьей радой и утверждавшийся российским царем. Гетман осуществлял  на доверенной ему территории верховное  управление и суд. Совещательным  органом при гетмане была генеральная  старшина, которую составляла казацкая верхушка. Территория Украины в административном отношении делилась на полки во главе  с выборными или назначенными полковыми. Всего существовало 17 полков, которые делились на сотни. В полковых и сотенных городах население  избирало городовых атаманов.

В городах с преобладанием  неказачьего торгово-ремесленного населения было оставлено самоуправление на основе Магдебургского права. Особый порядок управления сложился в Запорожской Сечи: по условиям Андрусовского перемирия 1667 г. она подчинялась совместному управлению России и Польши. Запорожцы имели Сечевую раду, сами избирали кошевого атамана, сохраняли свое войско.

Присоединение Сибири к Российскому  государству началось еще в конце XVI в. походами Ермака. После смерти сибирского хана Кучума (1598) правители подвластных ему княжеств признали российское подданство, а к середине XVII в. до берегов Северного Ледовитого и Тихого океанов дошли русские землепроходцы. Центрами русской административной и военной власти на территории Сибири становились укрепленные города-остроги: Енисейский, Красноярский, Илимский, Якутский, Нерчинский и др. В 1637 г. для управления Сибирью создается специальный Сибирский приказ. Теперь местное управление осуществлялось воеводами с их аппаратом в каждом городе. В отличие от центральных районов страны, где воеводы находились в непосредственном подчинении приказов, в Сибири формировались крупные территориальные административные округа - разряды, воеводы которых контролировали деятельность воевод небольших городов. Первым таким центром стал Тобольск, затем появился Томский разряд, во второй половине XVII в. образовались Енисейский и Якутский разряды.