Основные направления структурной реформы железнодорожного транспорта в России

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СТРУКТУРНОЙ  РЕФОРМЫ ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОГО ТРАНСПОРТА В РОССИИ

2.3. Первый (подготовительный) этап реформ (2001-2002 гг.)

Цели первого (подготовительного) этапа реформы Первый этап, продолжительность  которого составит 1,5-2 года, является подготовительным. Его основными целями являются: построение эффективного механизма государственного регулирования, стимулирующего развитие конкуренции в грузовых и пассажирских перевозках и неосновных видах деятельности; разделение функций государственного регулирования и управления хозяйственной деятельностью на федеральном железнодорожном транспорте; подготовка к разделению хозяйственных видов деятельности: а) управленческое и финансовое структурирование хозяйственной деятельности по видам деятельности; б) организационное отделение некоторых предприятий неосновной деятельности, имеющих сформировавшийся рыночный потенциал. Содержание первого (подготовительного) этапа реформ Будет осуществлена передача функций хозяйственной деятельности из ведения МПС России ОАО "РЖД". Будут созданы условия для скорейшего организационно-правового разделения видов деятельности, включающих: формирование управления по видам деятельности, внедрение системы сегментарного учета по видам деятельности и структурным подразделениям хозяйствующего субъекта, а также системы управленческого учета; выделение видов деятельности на самостоятельные бухгалтерские балансы; подготовка к выделению отдельных видов деятельности в дочерние компании (или независимые акционерные общества со 100% государственной собственностью на акции) на втором этапе реформ (включая создание отдельных подразделений специализирующихся на транзитных, интермодальных, рефрижераторных перевозках); реформирование системы управления движением. Будут созданы механизмы, обеспечивающие внутренний и внешний контроль и управление ходом реформы, включая создание Правительственной комиссии по структурной реформе железнодорожного транспорта. Будет осуществлена подготовка законодательных и иных нормативных и методических документов, необходимых для реализации структурной реформы, включая: проекты федеральных законов о внесении изменений в федеральные законы ("О федеральном железнодорожном транспорте", "Транспортный устав железных дорог Российской Федерации", "О естественных монополиях"), "Об особенностях приватизации на федеральном железнодорожном транспорте"; разработку основных принципов и механизмов государственного регулирования в естественно-монопольном, временно монопольном и конкурентном секторах, в том числе направленных на: либерализацию тарифов на железнодорожные перевозки в конкурентных и временно-монопольных секторах (в том числе, на пассажирские перевозки в дальнем следовании в вагонах СВ и купейных вагонах); введение механизма индексации тарифов на железнодорожные перевозки в условиях изменения макроэкономических показателей; обеспечение недискриминационного доступа к инфраструктуре федерального железнодорожного транспорта независимых транспортных организаций, осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере железнодорожных перевозок (компаний-операторов, в том числе владеющих инфраструктурой, не входящей в состав федерального железнодорожного транспорта); формирование условий, обеспечивающих создание и функционирование операторских грузовых компаний; определение видов деятельности и имущества, относящихся к монопольным и конкурентным секторам, и ограничение хозяйственного оборота отдельных видов имущества естественно-монопольного сектора; разработка порядка и условий приватизации предприятий и имущества федерального железнодорожного транспорта; определение и реализация тендерных процедур доступа частных производителей к заказам на ремонт и обслуживание подвижного состава, а также инфраструктуры железных дорог. Будет сформирован механизм финансовой поддержки убыточных видов деятельности, в частности, пассажирских перевозок, упорядочены функции федерального органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, а также функции тарифного регулирования на железнодорожном транспорте, с обеспечением координации с тарифным регулированием других естественных монополий. Будет проведена реструктуризация кредиторской задолженности государственных предприятий железнодорожного транспорта по платежам в бюджеты всех уровней и иным обязательным платежам. Будет сформировано ОАО "РЖД" и его имущественный комплекс. Будут разработаны и внедрены механизмы обеспечения сохранности активов федерального железнодорожного транспорта в ходе подготовительного этапа реформы, в том числе: разработка и внедрение системы отчетности и контрольных показателей, позволяющих Правительственной комиссии по структурной реформе железнодорожного транспорта отслеживать темпы и эффективность внедрения реформы; обеспечение соответствия сделок с имуществом железнодорожного транспорта, имеющего непосредственное отношение к перевозочной деятельности, установленному порядку; проведение инвентаризации (в том числе технической) имущества предприятий, подведомственных МПС России, в целях определения реальной стоимости их активов, а также проведение аудита их финансово-хозяйственной деятельности; разработка, по мере необходимости, нормативных актов, позволяющих Правительственной комиссии по структурной реформе железнодорожного транспорта в полной мере осуществлять контроль над проведением реформы, и в частности, над сделками с имуществом железнодорожного транспорта. Будут осуществлены передача отдельных малодеятельных железнодорожных линий и участков в собственность региональных и местных органов власти и организаций, приватизация и вывод из структуры федерального железнодорожного транспорта отдельных предприятий, не связанных с организацией движения и обеспечением аварийно-восстановительных и мобилизационных работ и входящих в потенциально конкурентный сектор. Будет реализована программа обновления производственно-технической базы железнодорожного транспорта. Предусматривается осуществление мер по обеспечению социальной стабильности в отрасли, в частности разработка отраслевого раздела Федеральной программы занятости. Механизм поддержки убыточных видов деятельности (пассажирских перевозок) Механизм поддержки пассажирских перевозок определяется постановлением Правительства Российской Федерации на первом этапе с целью обеспечения прозрачности компенсации их убыточности и поэтапного прекращения их перекрестного субсидирования за счет грузовых перевозок. В целях минимизации расходов, относимых на пассажирские перевозки, на первом этапе уточняются нормативы отнесения условно-постоянных затрат железнодорожного транспорта (в первую очередь естественно-монопольного сектора) на себестоимость пассажирских перевозок. На первом и втором этапах тарифы на дальние перевозки и пригородные перевозки должны устанавливаться не ниже уровня переменных затрат. Тарифная политика в пассажирских перевозках будет проводиться с учетом платежеспособного спроса населения и при постепенном сокращении перекрестного субсидирования за счет грузовых перевозок. В течение второго этапа, объем необходимого дотирования определяется на каждый год отдельно в дальнем следовании и пригородном сообщении с учетом следующих факторов: возможности дерегулирования тарифов на отдельные виды пассажирских перевозок; совершенствование механизма бюджетного финансирования льготных категорий пассажиров. Объем необходимых субсидий для покрытия убытков от пассажирских перевозок в дальнем сообщении определяется в федеральном бюджете, по перевозкам в пригородном сообщении - в бюджетах субъектов Российской Федерации. Субсидии будут предоставляться как компаниям, осуществляющим пассажирские перевозки, так и льготным категориям населения в форме их адресной поддержки. Адресное субсидирование населения позволит, с одной стороны, устанавливать тарифы на пассажирские перевозки на экономически обоснованном уровне, а с другой - создаст возможность рассчитывать на сокращение расходов на дотирование по сравнению с вариантом дотирования компаний. Поэтапное прекращение перекрестного субсидирования обеспечивается путем постепенного увеличения доли федерального бюджета и соответствующего уменьшения доли доходов от грузовых перевозок, направляемых на покрытие убытков от пассажирских перевозок. Механизмы управления реформой при переходе от первого (подготовительного) ко второму этапу Для обеспечения своевременности, полноты и правильности выполнения мероприятий различных этапов реформирования, предлагаются следующие механизмы контроля и управления реформой: Правительство Российской Федерации, выполняя функции общего собрания акционеров, по согласованию с Президентом Российской Федерации назначает руководителя ОАО "РЖД"; Правительственная комиссия по структурной реформе железнодорожного транспорта осуществляет координацию и контроль за реализацией реформы (в том числе периодический анализ возможности организационного отделения инфраструктуры от перевозочной деятельности в соответствии с установленными критериями), включая контроль за соответствием хода реформирования требованиям обороноспособности и национальной безопасности государства; принимает решение об изменении состава видов деятельности временно-монопольного и конкурентного секторов (перевод отдельных видов деятельности, где сформированы условия для эффективной конкуренции, в режим регулирования конкурентного сектора); МПС России, Минэкономразвития России, МАП России и другие федеральные органы исполнительной власти, а также ОАО "РЖД" в рамках своих полномочий осуществляют мероприятия по реформированию в соответствии с настоящей Программой; Комиссия по приватизации, формирующая состав имущественного комплекса ОАО "РЖД" и состоящая из представителей министерств и ведомств, определяет перечень имущества и предприятий, не подлежащих включению в состав ОАО "РЖД"; Правительство Российской Федерации, выполняя функции общего собрания акционеров, по представлению ОАО "РЖД" ежегодно утверждает инвестиционную программу ОАО "РЖД" на очередной год. Представители государства в органах управления ОАО "РЖД" контролируют соблюдение основных принципов и направлений реформирования, а также полноту и своевременность выполнения ОАО "РЖД" мероприятий соответствующих этапов. Осуществляется отделение функции сбора денежных средств за перевозки от функции осуществления процесса перевозки и от функции отражения операций в бухгалтерском учете. Создается система ключевых контрольных показателей эффективности, которая при отказе от механизма "расчетных цен" и ослаблении финансовой самостоятельности железных дорог станет основой для формирования инструментов мотивации.