Органы местного управление в России

Содержание

Введение

Органы местного управление в России в XVI-XVII вв.

Местные органы управления в период образования и развития абсолютной монархии (вторая половина XVII - XVIII вв.)

Заключение

Список литературы

Приложение 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

       В современной науке не сложилось единого мнения о времени зарождения российского самоуправления. Ряд авторов относят зарождение общинного самоуправления в России ко времени становления и развития общинного строя у славян, объединения производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделения власти на центральную и местную.¹            Другие авторы ведут отсчет российского городского самоуправления от широко распространенной в ранней домонгольской Руси (X - XI вв.) традиции решать на вече (от старославянского "вет" - совет) важнейшие вопросы общественной жизни вплоть до приглашения или изгнания князя. Наиболее полно идея вечевого правления была реализована в двух русских феодальных республиках - Новгороде и Пскове, ликвидированных уже во времена Ивана Грозного, где считали вече органом народной власти. Из Новгородской республики идут первые идеи об общественной самостоятельности как основе власти.       Третья группа авторов связывает начальный этап зарождения российского самоуправления с первой земской реформой царя Ивана IV в середине XVI в. По их мнению, с этого времени началось развитие ростков, отдельных элементов местного самоуправления в России².    Есть мнение о том, что  важнейший этап реформирования местного самоуправления, связан с деятельностью Александра II. Это и крестьянская реформа (Манифест и Общее положение о крестьянах, вышедших из кре-постной зависимости, 1861 г.), и земская реформа (Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г.), а также городская реформа (Городовое положение 1870 г.)³.       На мой взгляд деление органов власти на центральные и местные начинается именно с середины XVI в.          В середине XVI в. при Иване IV были проведены важные реформы, направленные на укрепление централизованного государства. Среди них важнейшей была попытка уменьшить влияние Боярской Думы в государстве. Для этого в 1549 г. была учреждена "Избранная рада" или "Ближняя дума" из  особо доверенных лиц назначенных царем. Это был совещательный орган, решавший вместе с царем все наиболее важные вопросы управления и оттеснивший Боярскую Думу.      Централизации государства во многом способствовала опричнина. Большая опричная территория управлялась особым аппаратом - царским двором с опричными боярами, придворными и т.д. власть царя опиралась на специальный опричный корпус, выполнявший функции личной охраны царя, политического сыска и карательного аппарата, направленного против восстаний народных масс.        Социальной опорой опричнины являлось мелкое служилое дворянство, стремившееся занять земли и боярских крестьян, усилить свое политическое влияние.           Опричнина существенно подорвала экономические и политические позиции княжеско-боярской аристократии, укрепив тем самым царскую власть, и способствовала ликвидации удельно-княжеского сепаратизма. Но ее проведение сопровождалось колоссальным разорением многих земель и городов, страшным произволом опричников.     Опричный террор не мог не повлиять отрицательно на дальнейшее экономическое развитие страны.          В середине XVI в. были осуществлены такие преобразования в центральном и местном управлении России, как отмена кормлений, земская и губная реформы, а также реформы в вооруженных силах. С середины XVI в. стали созываться сословно-представительные учреждения – Земские соборы.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Органы местного управление в России в XVI-XVII вв.

В данный период, существовавшая до этого система кормлений постепенно отменяется и заменяется органами губного и земского самоуправления. Надо сказать, что термин "губа" не имеет четкого объяснения. Под губой понимался округ, определенная административная единица, в которой действовала губная изба. Губные избы были поначалу созданы как карательные органы, которые ведали борьбой с разбойниками (татями), убийцами, поджигателями, а также сыском беглых.     Впоследствии функции губных изб расширились. В XVI-XVII вв. губные избы занимались сбором податей, переписью населения, осуществляли контроль за питейными учреждениями (кабаками), корчмами. Губные старосты стояли во главе губных изб ведали губной тюрьмой, объявляли административные распоряжения.     Губные грамоты составлялись от имени государя и поначалу действовали параллельно с органами кормления. Системы кормления была отменена в 1556г., а компетенции губных изб расширялись.     Губные старосты избирались из детей боярских - мелких дворян, потомков измельчавших бояр, которые перешли в разряд служилых людей. При губных старостах находились их помощники - уездные старосты, десятские и лучшие люди. От губного старосты требовалось знание грамоты. При губной избе также состоял дьяк, ведавший делопроизводством. Губная изба избиралась сроком на 1 год.  Сотские, десятские должны были оказывать помощь губным избам.          Кроме губной избы существовала разбойная изба, которая контролировала губные органы, могла привлечь к ответственности губных старост и целовальников (судебные органы) за взяточничество.   Таким образом, во второй половине XVI в. самостоятельность губных органов была ограничена, контроль за ними осуществлялся представителями центральных правительственных органов. Губные грамоты были использованы при составлении Уставной книги Разбойного приказа. Потом Уставная книга вновь заменила губные грамоты.       Губные грамоты и Уставная книга Разбойного приказа явились важными источниками для собрания Соборного уложения 1649 г..  Кроме губной реформы в середине XVI в. была проведена земская реформа, в результате которой были созданы органы земского самоуправления, которые избирались из среды посадского населения и зажиточных слоев черносошного крестьянства (лучших людей). Земское самоуправление распространялось только на посадских людей и крестьян. Земские уставные грамоты определяли деятельность земских органов. Они издавались Государем всея Руси и регламентировали функции местных органов в финансовой, судебной, полицейской областях. Грамоты указывали, что главная обязанность населения – это избрание земских старост. Земские избы состояли из старост и выборных (лучших людей). При земской избе состоял земской дьяк. Избранные старосты утверждались царской грамотой. В грамотах также содержались угрозы наказания тем представителям земского управления, которые будут пользоваться своими правами в корыстных целях.          На земских органах также лежала обязанность сбора оброка ("волостные откупы"), который устанавливался вместо податей, платившихся ранее кормленщикам.          Оброк шел в государственную казну и способствовал укреплению центральной власти и государственного аппарата.   Территорией, на которой действовала земская изба, мог быть как город с уездами, так и отдельная волость. Губная и земская реформы отвечали интересам дворянства, верхушки посада и зажиточного черносотенного крестьянства. Губные грамоты начали составляться в 30-х годах XVI века и издавались до конца XVII века. Одна из первых земских грамот была утверждена в 1552 г., последняя – в 1622 г.      В начале XVII в. началась реорганизация местного управления. Во многие уезды и города были назначены воеводы. Воеводы являлись властью административной и военной, поскольку командовали вооруженными отрядами, расположенными на их территории, контролировали сбор податей и выполнение повинностей, ведали судом, полицией. Им подчинялось местное самоуправление и городовые приказчики.       В помощь воеводе был создан специальный аппарат – приказная или съезжая изба с дьяками и подъячими, приставами, рассыльщиками и другими должностными лицами. В слободы и волости в помощь воеводе назначались приказчики. Воеводы отличались взяточничеством, казнокрадством, произволом. Воеводско-приказное управление, тем не менее, осуществляло государственное управление и карательную политику государства более эффективно, чем земское и губное.        Из многочисленных правовых документов второй половины ХVI - ХVII в. наибольшее значение имели Судебник 1550г. ,Стоглав 1551, Сборное Уложение 1649г.           В основу Судебника 1550г. были положены статьи Судебника 1497г., но круг вопросов в последнем издании был значительно расширен. Появились специальные статьи о феодальном землевладении (вотчинах), о губном и земском управлении и т.д..         Стоглав 1551 г. был создан деятелями церковного собора с участием феодальной знати. Стоглав решал церковные вопросы и ограничивал церковно-монастырское землевладение.          Большой интерес представляет собой уставная книга Разбойного приказа (1555-1556гг.). Особенность этой книги - широкое применение карательной политики в управление государством.       Важнейшим памятником государственного управления средневековой Руси является Соборное уложение 1649 г..        Подготовка и принятие Соборного уложения были вызваны обострением классовой борьбы в России, противоречиями в классе феодалов, а также столкновениями между феодалами и городским населением.  Для составления проекта нового кодекса была учреждена специальная комиссия. Проект подробно обсуждался представителями Земского Собора и в 1649г. был утвержден Собором и царем. Соборное уложение являлось первым печатным кодексом России, оно было разослано во все приказы и на места.            Уложение состоит из 25 глав и 967 статей. Его содержание отражает все важнейшие процессы в общественно-политической жизни России ХVIIв. Так, специальная ХI глава, называемая "Суд о крестьянах" определила полное и всеобщее закрепощение крестьян России, главы ХVI и ХVII посвящены поместному и вотчинному землевладению и т.д..  Источниками Соборного уложения были ранее изданные судебники, книга приказов, царское законодательство, боярские приговоры. Большое влияние на Соборное уложение оказали челобитные дворяне и посадские люди. В предисловии текста Уложения говорилось о некоторых заимствованиях из византийских законов. Уложение открыто закрепляло привилегии феодалов и бесправное положение крестьянства.    И так, в середине XVI в. были осуществлены такие преобразования в центральном и местном управлении России, как отмена кормлений, земская и губная реформы. С середины XVI в. стали созываться сословно-представительные учреждения – Земские соборы.

 

 

 

 

Местные органы управления в период образования и развития абсолютной монархии (вторая половина XVII - XVIII вв.)     Существенная перестройка местного аппарата управления произошла в первой четверти XVIII в., что было вызвано: 1) усилением карательных средств на местах; 2) реформаторской деятельностью Петра I.     Преобразование местных органов началось с городов. В 1699 г. в Москве была учреждена Бурмистерская палата, которая ведала управлением посадского населения всех городов. Возглавлял Бурмистерскую палату президент, и с 1700 г. она стала называться Ратушей и подчиняла себе учрежденные в городах бурмистерские избы.        Бурмистерская изба являлась также центральным казначейством, куда поступали доходы с городов. Административные, судебные и финансовые функции в городах осуществляли выборные из купечества бурмистерские избы, которые были независимы от воевод. Воеводы осуществляли в городах военные и политические функции.          По указу 1702 г. были отменены губные старосты и их функции переданы в руки воевод. Вместе с тем воеводы должны были управлять совместно с особыми дворянскими советами, члены которых по три-четыре человека избирались дворянами из своей среды.     Таким образом, коллегиальное начало было введено Петром I в сферу местного управления.          С 1708 г. вводилось новое административно-территориальное деление. В соответствие с указом Петра I от 18 декабря 1708 г. вся территория России была разделена на губернии. До 1714 г. количество губерний увеличилось до 11. Во главе губерний стояли губернаторы, а Петербургскую и Азовскую губернии возглавляли генерал-губернаторы. Помощником губернатора являлся вице-губернатор.         В 1713 г. при губернаторе были учреждены ландраты (советники) по 8-12 человек из местных дворян. Исполнительным органом губернатора являлась губернаторская канцелярия, занимавшаяся рекрутскими наборами, обеспечением армии провиантом и обмундированием. Губернская канцелярия была основным административным ,финансовым и судебным органом губернского управления. Губернии разделялись на уезды, во главе их стояли коменданты. Вскоре создаются новые административные единицы-провинции, возглавляемые оберкомендантами. К 1715г. вся территория России делилась на губернии, губернии на провинции, провинции на уезды. В 1715г. были ликвидированы уезды.       С 1719 г. территория государства уже делилась на 11 губерний, 50 провинций.           Провинции делились на дистрикты(округа). Провинции стали основными единицами управления. Наиболее крупные возглавлялись генерал-губернаторами, помельче – губернаторами, остальные - воеводами, обладавшими широкими полномочьями в административной, финансовой, судебной отраслях. Свои полномочия они осуществляли через провинциальную канцелярию и целый штат помощников. Управление дистриктами осуществляли земские комиссары.    Городское управление регулировалось регламентом Главного магистра 1721 г. и Инструкцией городовых магистратов 1724 г. Главный магистрат должен был организовать магистраты в городах и руководить ими. Городовые магистраты являлись важными коллегиальными учреждениями, куда входило крупное купечество, причем компетенция магистратов была значительна в финансовой области: магистраты раскладывали, собирали пошлины и гос. сборы, должны были содействовать развитию ремесла и торговли, занимались благоустройством городов, осуществляли судебную власть⁴. На практике самостоятельность магистратов при осуществлении их прав была ограничена: сборы поступали не в городскую кассу, а в государственную казну⁵. Финансовые ограничения так и останутся одним из главных препятствий полноценного развития местного самоуправления на всем протяжении истории России, да и в нынешнее время.    В 1724 г. вся территория России была разделена на полковые дистрикты.            Полковые дистрикты вводились с целью упорядочения переписи населения, подушенной подати, усиления военно-карательных средств на местах. Причем границы полковых дистриктов не совпадали с границами гражданских дистриктов. Таким образом, сложились две системы управления: военная и гражданская, действующие параллельно, что значительно усложняло и запутывало взаимоотношения местных органов управления.           Все реформы местного самоуправления, проводившиеся Петром I, были направлены на укрепление дворянства на местах для успешного подавления сопротивления крестьянства.         В 1726-1727 гг. были упразднены земские и полковые комиссары. В 1727 г. был ликвидирован Главный магистрат, городовые магистраты стали подчиняться губернатору и воеводам. В 1726 г. были упразднены дистрикты, а в 1727 г. восстановлены уезды, губернаторы получили в свое распоряжение воинские команды.          В 1775 г. была принята Губернская реформа, которая заключалась в приспособлении местного аппарата управления к фискальным и карательным целям государства, поскольку крестьянская война 1773-1775 гг. под управлением Е. Пугачева показала неспособность местного аппарата управления справиться с мощным народным движением.      После реформы 1775 г. провинции были упразднены, так же, как и должности воевод. Во главе губерний стоял губернатор, назначаемый и смещаемый императором. Ему принадлежала вся полнота власти в губерниях. Кроме губернатора, имелся губернский прокурор и два советника. Всеми доходами и расходами в губернии ведала казенная палата. Существовал также приказ общественного призрения, которому были подчинены школы и больницы.        Была учреждена должность генерал-губернатора, управляющего несколькими губерниями. Таким образом, полномочия генерал-губернатора были шире, чем просто губернатора. Надзор за законностью возлагался на губернского обер-прокурора и двух его помощников (губернских стряпчих), в каждом уезде был уездный стряпчий.         Уездную администрацию возглавляли земский исправник и нижний земский суд.           Они избирались дворянством уезда, и им принадлежала административная власть в уезде.        Нижний земский суд состоял из земского исправника и двух заседателей. Им поручалось руководство земской полицией, исполнение законов, проведение в жизнь решений земских правлений и т.д.. В городах была введена должность городничего. Реформа 1775 г. значительно укрепила абсолютизм.           В частности, усилилась роль царя в суде. Наиболее важные дела, особенно политические, Петр I сам разбирал лично. Так, Петр I приговорил к смертной казни участников стрелецкого восстания. Для следствия по делам, разбираемым единолично царем, создавались временные канцелярии розыскных дел.             В 1722 г. нижние суды были упразднены, вместо них созданы                новые провинциальные суды, состоявшие из провинциального воеводы и двух его помощников-асессоров. В отдаленных городах воевода мог назначить судебного комиссара. При каждом суде был аудитор, функцией которого являлось наблюдение за законностью процесса.    И так, в период образования и развития абсолютной монархии (вторая половина XVII - XVIII вв.) произошла существенная перестройка аппарата местного самоуправления. Все проводимые реформирования были направленны на усиление роли дворянства и царя.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

В XIV-XV вв. при становлении  единой государственности вечевая  форма управления сохраняется в  несколько трансформированном виде. Образовавшаяся единая территория государства  включала в себя территории отдельных, когда-то независимых, земель с особенностями  национального, географического и  культурного развития, что и привело  к необходимости формирования системы  управления на местном уровне. Особенности  управления отдельных княжеств, сложившиеся  там обычаи, вероисповедание и  многое другое обусловили необходимость  поддержания местного управления, существовавшего  наряду с усилившейся центральной княжеской властью.            К середине XVI в. в России складываются предпосылки становления сословно-представительной монархии. Решающее значение в создании гарантий прочности позиций единодержавия в этот период имели реформы местного управления. В конечном итоге изменения на верхних уровнях управления не могли быть эффективными без осуществления реформ по всей вертикали власти. Среди всего комплекса проблем выделялась проблема «кормлений», которые возникли в удельный период и были основой управления великого князя через наместников, получавших «корм» с вверенных им в управление территорий. В этот период управление на местах, решавшее насущные вопросы местного населения, осуществлялось выборными людьми: сотскими в городах, старостами во внегородских поселениях.           С реформами Ивана IV Грозного начинается новый период эволюции местного управления, связанный с усилением самоуправленческих выборных начал (вторая половина XVI - начало XVII вв.).    Дальнейшие предпосылки эволюции местного самоуправления в Российском государстве можно наблюдать в установлении губного и земского управления, которые противопоставлялись прежней системе «кормлений».           После смерти Ивана IV началось активное внедрение приказно-воеводского управления, ограничение земского управления.  Оценивая развитие местного самоуправления во второй половине XVI в., следует подчеркнуть, что оно основывалось на вековых традициях, ограничиваясь вмешательством самой центральной власти и искусственными мерами по обеспечению привилегий. Это подтверждается успехами самоуправления в уездных, посадских и волостных мирах севера Московского государства, где таких ограничений было меньше, традиции самоуправления были основательнее, не было развито служилое землевладение и не существовало столь резкого сословного разделения населения.            К концу XVI - началу XVII вв. вводится приказно-воеводское управление, отличное от имевшегося дворцово-вотчинного. Сильное государственное начало на местах проявилось в лице воевод. Они назначались государем и находились на государственной службе, получали жалование из государственной казны. Это обстоятельство ставило в большую зависимость представителей государственной власти на местах от аппарата государственного управления. Факт получения жалования ограничивал и злоупотребления, которые выражались в установлении различного рода завышенных местных налогов, идущих на содержание представителя и его аппарата. При воеводе находился штат (приказная, съезжая изба), который занимался финансово-хозяйственной деятельностью. Воевода, помимо административных, судебных и полицейских функций, стал осуществлять и надзорную функцию по отношению к земским и губным избам.   В силу непоследовательного проведения принципа децентрализации государственной власти, заключавшегося в отсутствии какой-либо четкой иерархии органов местного управления, излишней дробности (в особенности в ведомственном отношении), деятельность органов местного управления на местах была малоэффективной. Виды местного управления локального уровня не объединялись и не составляли единую централизованную систему управления. Сильное разделение органов местного управления на сословные ведомства не способствовало этому. Данные органы локального значения управлялись из Москвы различными приказами, которые пришли на смену предшествующему дворцовому управлению.      В XVII в. ведущей тенденцией стало повышение роли местных органов управления. В Казани, Астрахани, Новгороде, Тобольске приказные избы были возведены в ранг приказных палат, роль московских приказов ослабевала. Усиление местных начал управления в регионе создавало условия для губернской реформы Петра I, которая привела в дальнейшем к концентрации власти в руках царя и высшего дворянства.      

 

 

 

 

Список литературы

1. Бондарь Н. С., Авсеенко В. И., Бочаров С. Н. Муниципальное право Российской федерации. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003.

2. Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. – М.: Издательство НОРМА, 2001.

3. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. – М.: Юристъ, 2002.

4. Курицын В.М., Мамонтов А.Г., Недобежкин С.В. История отечественного государства и права IX -  начало XXI в. Таблицы и схемы. М., 2008.

5. Муниципальное право России / Отв. ред. Чеботарев Г. Н. – М.: Юристъ, 2004.

6. Российское законодательство X-XX вв. Т.1-9. М., 1984-1998.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Решение задачи

После вступления в законную силу Декрета СНК РСФСР «О суде»  от 5 декабря (22 ноября) 1917 г. в местный  суд г. Коломны поступило исковое  заявление от гражданина Демьянова  Н.А. по поводу причинения ему гражданином  Петровым Т.Л. материального ущерба на сумму 2500 руб. При этом гражданин  Демьянов потребовал в суде, чтобы  его дело было разрешено на основании  положений Устава гражданского судопроизводства 1864 г. Прав ли был гражданин Демьянов?

 

 

 

 

 

¹ Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. С. 8 - 9.

² Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. М., 2000. С. 25 - 26.

³ Н.А. Игнатюк, А.А.Замотаев, А.В. Павлушкин «Муниципальное право: учебник для ВУЗов» (издание второе, стереотипное) ЗАО Юстицинформ, 2005

⁴ Гончаров В.Д. Отношения государственной власти и городского самоуправления в дореволюционной России: Дисс. ... док. юр. наук.- М., 2003 г., С. 34.

⁵ Писарькова Л.Ф. Развитие местного самоуправления в России до великих реформ: обычай, повинность, право // Отечественная история. 2001. № 2. С. 18-23.