История развития казначейской системы России

1.История  развития казначейской системы  России

Казначейство прошло длинный и сложный путь развития. Его история неотделима от истории развития Российского государства в целом.  
Зарождение казначейской службы произошло еще во времена Древней Руси, когда появилась должность казначея – должностного лица княжеской или боярской администрации, хранителя княжеских ценностей, которые назывались казной. С расширением границ Российского государства и его укреплением постепенно росла казна, и это требовало дополнительного контроля за сохранностью средств. Все это привело к возрастанию роли казначеев и появлению в XV веке, в период царствования Ивана III, казенных дворов.  
 
В результате финансовых преобразований Петра I в 1710 году была создана Счетная или Казначейская контора, которая должна была следить за правильным поступлением налогов. Она просуществовала до 1742 года.  
 
Следующей ступенью в развитии финансовой системы России стал выход в 1775 году, в эпоху царствования Екатерины II, крупного правового акта «Учреждения для управления губерний Российской империи» от 7 ноября 1775 г. Согласно данному документу, в каждой губернии создаются казенные палаты «для домостроительных дел и управления казенных доходов Императорского Величества» и определяются основные их функции: «1) Дабы доходы сполна и в настоящее время собраны были, 2) Дабы доходы куда надлежит доставлены были, 3) Дабы доходы в целости сохранены были».  
Следующим этапом развития казначейства стали реформы АлександраI. В 1802 году был подписан манифест “Об учреждении министерств”, в соответствии с которым, наряду с другими министерствами, создается Министерство финансов, структура и сферы компетенции которого определялись изданным 25 июня 1811 года “Особенным учреждением Министерства финансов”. Управление финансами было распределено между тремя ведомствами – Министерством финансов, Государственным казначейством и Государственным контролером. Впоследствии Государственное казначейство становится подразделением Министерства финансов России. После ряда структурных преобразований 15 февраля 1821 года резолюцией императора Александра I «Быть по сему» был создан Департамент Государственного казначейства в структуре Министерства финансов, ставший ядром всей системы казначейской службы России.  
 
Департаменту Государственного казначейства было определено ведомственное подчинение центральных и местных финансовых структур: Главного казначейства, губернских, окружных казначейств с состоящими в их ведомстве уездными казначействами, и «вообще Казенные палаты, по делам до приходов и расходов казначейств относящиеся».  
 
Во второй половине XIX века, в период великих реформ 60-70 годов, узакониваются и проводятся в жизнь принципы рационализации и единства бюджета. Государственная роспись доходов и расходов объявляется открытой и подлежит опубликованию. Происходит централизация государственного хозяйства. Вводится единство кассы. Такие экономические перемены требовали реорганизации казначейской службы и увеличения штатов казначейств различных уровней. Это привело к упрочению места казначейства в финансовой системе государства, которое в полном объеме стало вести бухгалтерское счетоводство по государственным доходам и расходам.  
В начале XX века роль казначейства усиливается в связи с ростом доходов и расходов государства, усложнением финансовой системы. В свет выходят новые законы и внутренние инструкции, более четко регламентирующие деятельность казначейств.  
Предметами ведения казначеев в то время были:  
1) прием и хранение всех принадлежащих Государственному казначейству доходов;  
2) производство расходов и высылка сумм из поступающих в казначейство доходов;  
3) продажа всякого рода гербовой бумаги, гербовых марок, бланков, свидетельств и патентов;  
4) выдача промысловых свидетельств и бесплатных промысловых билетов;  
5) счетоводство по всем поступающим в казначейство доходам и возложенным на них расходам, а также по порученному для хранения и продажи казенному имуществу;  
6) открытие текущих счетов, размен денег, уплата процентов по купонам, перевод денег.  
С 1918 года казначейство было расформировано, и его функции получили новые финансовые органы. Финансирование всего народного хозяйства страны и всего советского аппарата, счетно–бюджетная работа, руководство денежным обращением были переданы организованной казначейской финансовой комиссии, а впоследствии - Наркомату финансов и Народному банку РСФСР, а затем – Министерству финансов СССР и союзных республик, Государственному банку СССР и его территориальным органам.  
Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 года № 1556 (в принципиальном плане) и постановлением Правительства России от 27августа 1993 года № 864 (в организационном плане) был решен вопрос о создании федерального казначейства в составе Министерства финансов Российской Федерации. С этого момента началось возрождение казначейства в России.  
В середине 1999 года постановлением Правительства Российской Федерации принимается Федеральная целевая программа развития органов федерального казначейства на 2000-2004 годы. Основной ее целью является развитие казначейской системы как важнейшего инструмента повышения эффективности управления и контроля за государственными финансовыми ресурсами.  
 
Новый импульс в развитии Федеральное казначейство получило в связи с вступлением в действие 1 января 2000 года Бюджетного кодекса Российской Федерации. Бюджетный Кодекс Российской Федерации решил следующие основные задачи процесса исполнения бюджетов Российской Федерации:  
- закрепил казначейское исполнение бюджетов в Российской Федерации;  
- обеспечил необходимое соответствие кассовых расходов нормам, установленным законом о бюджете на текущий финансовый год;  
- определил, что объем принятых обязательств, оплата которых осуществляется за счет средств бюджета, должен соответствовать объему доведенных до бюджетополучателя лимитов бюджетных обязательств;  
- установил ответственность Главных распорядителей и получателей средств федерального бюджета за целевое использование выделяемых им средств.  
 
В течение 2000-2002 годов было завершено создание вертикальной структуры органов федерального казначейства, включающей 89 управлений федерального казначейства и 2254 отделения федерального казначейства.  
 
В 2002 году практически был завершен процесс перевода всех федеральных учреждений, за исключением отдельных учреждений Министерства обороны Российской Федерации, на обслуживание через органы федерального казначейства.  
Операции по внебюджетным средствам федеральных учреждений также были взяты под контроль органов федерального казначейства. С 1 января 2002 года счета по учету внебюджетных средств 33 тысяч федеральных учреждений открыты в органах федерального казначейства.  
Новым этапом в развитии системы органов федерального казначейства стало проведение административной реформы в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».  
В результате проведения данной реформы с 1 января 2005 года Федеральное казначейство было выделено из состава Министерства финансов Российской Федерации и преобразовано в федеральную службу с подчинением Министерству финансов Российской Федерации.  
В соответствии с данными преобразованиями правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета перешли от Министерства финансов Российской Федерации к Федеральному казначейству, а также функция составления отчета об исполнении федерального бюджета и об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации.  
Постановлением Правительства Российской Федерации от 01 декабря 2004 года № 703 «О Федеральном казначействе» было утверждено Положение о Федеральном казначействе.  
 
Понятие, сущность, цели и задачи государственной казны. 

В гражданском кодексе РФ дается следующее определение государственной  казны –  «Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа».

 
В казну поступают налоги, пошлины  и другие государственные доходы, а также иное имущество, приобретенное РФ, республикой в составе РФ, автономной областью, автономным округом, краем, областью в соответствии с законом. 
Сущность государственной казны наиболее полно проявляется в ее функциях: 
1. Воспроизводственная функция. Проявляется в том, что посредством 
расходов из государственной казны обеспечивается финансирование различных мероприятий, отраслей экономики публично-правового образования, образуются доходы отдельных категорий граждан. Государственное казенное имущество в целом позволяет вступать публичному субъекту в экономические отношения, инициировать и создавать благоприятные условия для функционирования как государственного, так и негосударственного сектора экономики. 
 
2. Социальная функция. Осуществляется в связи с финансированием социально-культурных мероприятий. Кроме того, распоряжение объектами государственной казны производит опосредованный социальный эффект, заключающийся в сохранении и создании новых рабочих мест. 
 
3. Функция капитализации. Реализуется при поступлении в государственную казну ценных бумаг, а также посредством внесения вкладов в уставные капиталы хозяйственных обществ. 
 
4. Инвестиционная функция. Выражается в том, что государственная казна может выступать инструментом проведения инвестиционной политики публично-правового образования (обеспечительная мера). 
 
5. Организационная функция. Проявляется в обеспечении деятельности органов государственной власти публичного субъекта, государственных унитарных предприятий и учреждений. 
 
6. Гарантийная функция. Выражается в обеспечении государственным казенным имуществом государственного долга публично-правового образования (кредитных соглашений и договоров; государственных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг публичного субъекта; договоров и соглашений о получении бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации и т.д.). 
 
7. Правовая функция. Обусловливает возможность непосредственного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях. 
Социально-экономическая сущность института имущества казны проявляется в задачах управления, в реализации которых она должна участвовать: 
-   рост социально-экономического уровня жизни населения; 
-   пополнение бюджетов соответствующих уровней; 
- развитие конкуренции и поддержки предпринимательства; 
- учет и нахождение хозяина бывшего «ничейным» или низкоэффективного государственного имущества; 
- вывод общественных ресурсов из теневой экономики. 
 
Структура государственной казны России. 
 
В настоящее время в Российской Федерации отсутствуют точные сведения о количестве объектов, относящихся в соответствии с действующим законодательством к казне, а также их реальных объемах. Одной из причин является то, что в декабре 2004 года из Бюджетного кодекса Российской Федерации исключена одна из норм статьи 276. Указанной нормой предписывалось предоставлять в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета реестр федеральной государственной собственности на первый и последний день отчетного финансового года, что привело к потере важнейшего информационного источника о состоянии имущества казны на федеральном уровне. «Детальная информация о структуре казны представлена в отчете Счетной палаты Российской Федерации «Реализация прав и полномочий Российской Федерации в отношении федерального имущества (за исключением средств федерального бюджета), составляющего казну Российской Федерации», утвержденном протоколом Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 26 октября 2007 года № 46К (564)». 
 
К объектам имущества казны Российской Федерацией в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и Бюджетным кодексом Российской Федерации, кроме средств федерального бюджета, Пенсионного фонда, Государственного резерва, Алмазного фонда, Фонда социального страхования, других государственных валютных и внебюджетных фондов Российской Федерации, уставного капитала и иного имущества Банка России, включая золотовалютные резервы, относится движимое и недвижимое имущество. 
 
В соответствии со статьей 130 Гражданского кодекса Российской Федерации к недвижимому имуществу относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. К недвижимому имуществу также отнесены подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. 
 
Вещи, не относящиеся к недвижимости, включая деньги и ценные бумаги, признаются движимым имуществом. 
 
Таким образом, к объектам имущества казны Российской Федерации в соответствии с законодательством можно отнести: 
а) земельные участки, находящиеся в федеральной собственности; 
     б) участки леса, недр, водные объекты и другие природные ресурсы, находящиеся в федеральной собственности; 
в) недвижимое имущество, в том числе: 
- здания, строения, сооружения, находящиеся в федеральной собственности и не закрепленные за федеральными предприятиями и учреждениями; 
- объекты инженерного и коммунального назначения;  
- бесхозное имущество (на период установления собственника); 
 - имущество и имущественные комплексы ликвидированных унитарных предприятий и учреждений; 
     г) движимое имущество, в том числе акции (доли, вклады) хозяйственных обществ и товариществ, находящееся в федеральной собственности; 
     д) имущественные права, в том числе права на объекты интеллектуальной собственности, полученные за счет средств федерального бюджета; 
     и) иное, находящееся в федеральной собственности недвижимое и движимое имущество, в том числе переданное в пользование, аренду, залог и по иным основаниям, выморочное имущество. 
 
При этом на законодательном уровне перечень, устанавливающий исчерпывающий состав имущества, составляющего государственную казну Российской Федерации, и подлежащего государственному учету, ведению и распоряжению, не определен. 
 
В отсутствие нормативных актов, устанавливающих перечень имущества казны, документами Росимущества  имущество, составляющее казну, определено как недвижимое имущество (без земельных участков), не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, в состав которого входит имущество, ранее запрещенное к приватизации и выведенное из имущественных комплексов приватизированных предприятий, включающее в себя объекты нежилого назначения, изъятые из гражданского оборота (ограниченные в обороте), и объекты жилого фонда, подлежащие передаче муниципальным образованиям. Также в состав имущества казны входят: здания различного назначения, помещения (жилые и нежилые), сооружения, в том числе: взлетно-посадочные полосы, дороги, причальные стенки, инженерно-технические коммуникации, объекты незавершенного строительства, выморочное имущество. 
 
При этом в Росимуществе отсутствует единое мнение по этому вопросу. Так, в письме Росимущества от 15 июня 2005 года в адрес собственных территориальных управлений приведен исчерпывающий перечень «объектов учета реестра, составляющих государственную казну Российской Федерации, это: а) земельные участки, находящиеся в федеральной собственности; б) участки леса, недр, водные объекты и другие природные объекты, находящиеся в федеральной собственности; в) находящиеся в федеральной собственности акции (доли, вклады) хозяйственных товариществ, а также имеющееся у них имущество, не вошедшее в уставный капитал; г) иное находящееся в федеральной собственности недвижимое и движимое имущество, в том числе переданное в пользование, аренду, залог и по иным основаниям».

Правовые основы функционирования государственной казны России. 
 
Федеральным законом от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» определены цели и содержание системы государственных прогнозов, а также общий порядок их разработок. В частности, данным Законом определена обязательность наличия показателей функционирования и развития государственного сектора экономики, в том числе оценки эффективности использования федеральной собственности, а также формирование программы повышения эффективности использования федеральной собственности, что в полной мере относится и к федеральному имуществу государственной казны Российской Федерации. 
 
Двухуровневая система документов, определяющих показатели развития государственного сектора экономики в соответствии с нормами указанного закона, заключается в следующем. К первому уровню отнесены документы, определяющие стратегию развития (стратегический уровень), ко второму уровню - детализирующие тактику (тактический уровень). 
 
Анализ действующей нормативно-правовой базы показал, что в России отсутствует система законодательных и нормативных актов, регламентирующая вопросы формирования, учета, распоряжения и управления активами казны; не определено понятие государственной казны России, а также субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. На уровне субъектов Российской Федерации законы о казне, как отдельного института, действуют в 7 регионах: Алтайском, Краснодарском, Красноярском, Приморском краях, Свердловской, Читинской областях и г. Москве. В нормативных правовых актах ряда субъектов Российской Федерации (Краснодарского и Красноярского краев) и муниципальных образований (в основном, Московской области) отражены основные положения Гражданского кодекса Российской Федерации о казне, определяющие казну путем перечисления объектов, не входящих в муниципальную казну. В указанных нормативных актах в составе имущества казны отсутствует исчерпывающий перечень видов имущества. Реальный состав казны можно определить только путем анализа реестра имущества, в котором не всегда есть раздел «имущество казны». Отсутствует классификация ряда активов казны по юридическим и экономическим признакам. 
 
При этом термин «муниципальная имущественная казна» в актах муниципальных органов власти зачастую четко не сформулирован. В то же время при регулировании вопросов, касающихся муниципальной казны, и законодательство, и практика идут по пути разделения средств бюджета и имущества, составляющих муниципальную казну. В большинстве муниципальных нормативных актов не указывается орган, принимающий принципиальное решение о совершении сделки. Указанные проблемы были рассмотрены в рамках экспертно-аналитического мероприятия «Реализация прав и полномочий Российской Федерации в отношении федерального имущества (за исключением средств федерального бюджета), составляющего казну Российской Федерации». 
 
Нормативные правовые акты, определяющие порядок использования и распоряжения имуществом казны соответствующего уровня не только не увязаны между собой, но и не корреспондируют с документами федерального и муниципального уровней, в том числе в процедурах учета большинства видов активов. В частности, не обеспечен единый государственный учет месторождений полезных ископаемых, отнесенных к общераспространенным. Сведения о таких месторождениях должны предоставлять на федеральный уровень соответствующие органы субъекта Российской Федерации. 
 
В связи с вышеизложенным процедуры формирования казны на уровне субъектов и муниципальном уровне не рассматривались в рамках настоящего экспертно-аналитического мероприятия. 
 
На федеральном уровне казна рассматривается как хранилище имущества. В частности, статьей 214 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации и казну субъектов Российской Федерации.  
 
Действующая нормативно-правовая база, регламентирующая отдельные вопросы государственной казны, насчитывает свыше 30 различных документов, включая: Гражданский кодекс Российской Федерации; отраслевые кодексы; международные договоры и соглашения; Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 года № 1024; федеральные законы «Об акционерных обществах» от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ, «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ, о федеральном бюджете на соответствующие годы; Федеральную адресную инвестиционную программу; прогнозные планы (программы) приватизации федерального имущества на соответствующие годы, утверждаемые распоряжениями Правительства Российской Федерации, и другие нормативные акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Минэкономразвития России и Росимущества. 
 
Институциональными проблемами на федеральном уровне являются отсутствие государственного института казны, отсутствие закона, регламентирующего оборот федерального имущества казны, и, соответственно, отсутствие стратегий формирования казны в части большинства видов ее активов. 
 
В Российской Федерации отсутствуют как обоснованная оценка текущего состояния, так и прогноз (на 15-20 лет) потребностей в ресурсах отраслей, регионов и социально-экономической системы в целом. Такая оценка, в частности, формируется на основе использования балансовых методов анализа экономики (межотраслевого, регионального, муниципального и других видов балансов), однако исходные данные для использования указанных методов в Российской Федерации отсутствуют. «Предполагается, что предварительные результаты балансовых методов по оценке состояния экономики России будут получены только в 2011 году».

 Проблемы функционирования  государственной казны России. 
 
В настоящее время на федеральном уровне обозначены только генеральные цели и задачи управления комплексом государственной собственности. На региональном и муниципальном уровнях в большинстве обследованных субъектах существуют нормативные правовые акты, определяющие порядок использования и распоряжения имуществом казны в подавляющем большинстве обследованных субъектах Российской Федерации. 
 
На федеральном уровне нормативные правовые акты, в полной мере определяющие единообразный порядок учета, использования и распоряжения имуществом казны (за исключением средств федерального бюджета), отсутствуют. 
 
По итогам проведенного анализа отечественного законодательства можно констатировать: 
-  отсутствие и недостаточность нормативно-правовой базы по закреплению прав и реализации полномочий Российской Федерации в отношении федерального имущества казны; 
-  отсутствие нормативных правовых актов, в полной мере определяющих единообразный порядок учета, использования и распоряжения имуществом казны; 
-  отсутствие нормативных правовых актов, обеспечивающих управление имуществом федеральной казны с целью социально-экономического развития государства; 
-  отсутствие механизмов, обеспечивающих полноту и достоверность учета федерального имущества казны; 
-  отсутствие механизма, обосновывающего распоряжение федеральным имуществом казны; 
-  отсутствие порядка расходования средств на содержание федерального имущества казны. 
 
Также законодательно не определен порядок списания имущества, составляющего государственную казну, в силу его непригодности. 
Отсутствует порядок распоряжения выморочным имуществом. 
В современных условиях совершенствование системы управления федеральным имуществом должно осуществляться в направлениях: 
-  совершенствования нормативно-правовой базы управления собственностью; 
-  совершенствования механизмов защиты и сохранения федерального имущества, в том числе развитие системы контроля при управлении федеральным имуществом; 
-  развития системы учета федерального имущества, анализа и методов управления, повышения обоснованности и качества принятия управленческих решений; 
- структурирования федеральной собственности с целью формирования инфраструктуры отраслевого и территориального управления экономикой, а также управления имущественными комплексами в регионах; 
 - обеспечения обоснованного процесса адресной приватизации федерального имущества на основе четких критериев экономической и социальной целесообразности. 
 
При этом современное состояние реестров федерального имущества можно охарактеризовать как переходный интеграционный этап от начального накопления и систематизации базовых информационных ресурсов и создания коммуникационной инфраструктуры к целенаправленному построению и промышленному использованию систем Единого реестра собственности Российской Федерации всех типов. 
 
Существенным является влияние быстро меняющегося законодательства всех уровней в области реестрового и учетного дела, электронного документооборота, защиты информации и персональных данных. Возрастают требования к точности, актуальности и достоверности информации в электронных базах данных. 
 
Совершенствование системы учета, анализа и методов управления государственным имуществом должно осуществляться в направлении: 
 
-  применения экономико-математических методов управления имуществом казны Российской Федерации; 
 
-  консолидации разрозненных баз данных на основе создания Единого реестра федерального имущества и включения в них стоимостных и объемных характеристик соответствующих объектов. 
 
Управление федеральным имуществом в целом и его отдельными видами 
должно осуществляться в направлении оптимизации структуры имущества на основе перспективного планирования с использованием системы критериев (экономических и социальных), а также с внедрением экономико-математических методов пообъектного и комплексного анализа отдельных сегментов федерального имущества. 
 
Основой функционирования имущества казны Российской Федерации должна являться действующая в настоящее время практика управления, при которой управление объектами имущества федеральной казны осуществляется органами исполнительной власти, уполномоченными управлять, использовать и распоряжаться таким имуществом. 
 
При управлении федеральным имуществом должно обеспечиваться: 
-  рациональное соотношение между реализуемыми и остающимися в федеральной собственности активами на основании системы критериев оценки эффективности управления природными ресурсами, недвижимостью, пакетами акций и государственными предприятиями; 
-  поддержка оптимального соотношения между нежилыми помещениями, находящимися в аренде, оперативном управлении и хозяйственном ведении, направленного на постепенный отказ от использования института хозяйственного ведения; 
-  эффективное использование природных ресурсов, земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости. 
 
При этом такие задачи должны решаться на основе эффективного и рационального управления соответствующим федеральным имуществом, в частности, в направлении постоянного повышения бюджетных поступлений. 
Учет федерального имущества должен производиться в рамках создания единого реестра учета государственной собственности, который, в свою очередь, должен состоять его локальных реестров. 
При этом попытки дальнейшего развития существующей информационной системы наталкиваются на ряд объективных технологических и методологических ограничений, что может привести к неоправданному увеличению ресурсов (как материальных, так и человеческих), необходимых для дальнейшей модернизации существующего программного обеспечения. 
Для формирования полноценного реестра необходимо проведение инвентаризации объектов федеральной собственности с последующей государственной регистрацией прав Российской Федерации на объекты имущества казны. 
Одной из причин, затрудняющих проведение инвентаризации, является отсутствие централизованного и достаточного финансирования работ по инвентаризации федерального имущества. 
Совершенствование системы управления федеральным имуществом необходимо осуществлять в соответствии с целями и задачами, сформулированными в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2006 года № 38-р, при этом помимо, принципа строгого соответствия состава государственного имущества функциям государства, следует предусмотреть возможность использования отдельных видов федерального имущества в социальных и коммерческих целях, определив порядок их использования соответствующими постановлениями Правительства Российской Федерации. 
 
Одним из факторов развития малого предпринимательства в России может быть предоставление в аренду на льготных условиях малым предприятиям объектов федерального нежилого фонда. В целом урегулирование порядка предоставления федеральных объектов недвижимости в пользование коммерческим организациям позволит существенно увеличить поступления финансовых средств в бюджет Российской Федерации. 
 
Мероприятия по оптимизации структуры и формирования имущества казны Российской Федерации должны быть, в частности, направлены на переход к управлению недвижимостью как к единому объекту имущества, который представляет собой комплекс технологически или функционально связанного имущества, включающего земельный участок, здания, сооружения или их части. Существенным вкладом в этом направлении стало принятие в 2007 году Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости». 
 
Общее регулирование гражданских правоотношений, условия приобретения и 
прекращения права собственности, а также учета государственного имущества (в том числе имущества, составляющего имущество казны Российской Федерации), должно быть определено в Федеральном законе «О государственном и муниципальном имуществе». 
 
«Проект такого закона рассматривается с 2003 года, однако до настоящего времени не принят Государственной Думой даже в первом чтении. Такой Федеральный закон должен установить особенности приобретения имущества в собственность Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования; особенности прекращения права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования; перераспределение государственного и муниципального имущества». 
 
На уровне федерального закона необходимо определить: 
-   порядок участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в имущественных отношениях, связанных с осуществлением прав собственности и иных вещных прав на государственное и муниципальное имущество; 
-   принципы и порядок отнесения имущества к собственности Российской Федерации, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований; 
 - особенности владения, пользования, распоряжения государственным и муниципальным имуществом. 
 
Кроме того, в законе следует установить: 
-  перечень государственного и муниципального имущества; 
-  систему учета государственного и муниципального имущества и их объектов; 
-  классификацию объектов учета; 
-  реестры государственного и муниципального имущества; 
-  систему отчетности о поступлении и выбытии имущества. В своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 8 июля 2000 года Президент Российской Федерации указывал, что возможности чиновников действовать по своему усмотрению, произвольно толковать нормы законодательства и в центре, и на местах создают питательную среду для коррупции. Надо обеспечить применение законов прямого действия, свести к минимуму ведомственные инструкции, устранить двойственность толкования нормативных актов. Институт имущественной казны как элемент хозяйственной структуры государства 
 
должен базироваться на социально-экономической политике государства. Усиление его значимости будет способствовать стабилизации и росту экономики, активному участию в поддержании баланса между рыночной эффективностью и социальным блоком задач. Для придания имуществу казны социально-экономической сущности реального ресурса необходимо: 
 
-  четкое разграничение и юридическое закрепление прав собственности за субъектами общества, в том числе общественно-правовыми образованиями; 
 
-  учет потенциального имущества, который должен производиться на основе социально-экономической экспертизы, определяющей реальную ценность и перспективу включения его в экономический оборот или постановки на баланс органов социального блока. Необходим ступенчатый (поэтапный) метод учета и освоения потенциального имущества. 
 
Кроме того, формирование казны как инструмента, позволяющего решать социально-экономические задачи, предусматривает вложение средств для придания объектам имущества товарного вида в целях передачи правомочий собственности на имущество казны, как субъектам государственных предприятий, учреждений, так и частным организациям социального блока. 
 
При этом основными задачами в отношении государственной собственности являются: 
 
-  поэтапное сокращение избыточной части государственного сектора, которая не обеспечивает выполнения функций государства; 
 
-  переход к новой модели управления государственной собственностью, основанной на принципах строгого соответствия состава государственного имущества необходимым функциям государства; 
 
-  качественное повышение эффективности управления федеральной собственностью с целью существенного увеличения доходов от использования имущества, утратившего значение для обеспечения выполнения государственных функций и временно находящегося в федеральной собственности.