Истоки кризиса и необходимость реформы государственной власти

1.3 Основные направления реформы государственной власти в 90-е годы

Основные направления реформы  государственного управления, обозначенные в период так называемого  "доконституционного" этапа (1991-1993 гг.), оказали огромное влияние на весь период современной истории Российской Федерации. Данные преобразования большинство специалистов характеризуют как радикально-либеральные. На этом этапе идет разработка Конституции Российской Федерации, вокруг которой и разворачивается основная политическая борьба. По мнению некоторых специалистов особенностями этого этапа являлась директивная централизация (с элементами широкой деконцентрации) исполнительной власти на территориях, подконтрольных Федерации, - с ее последующими сбоями и общим ослаблением. ⁴ Именно этот исторический период можно считать временем оформления суверенной российской государственности. Основной сутью происходящих в то время изменений являлась постепенная замена Советской системы государственного управления системой, основанной на разделении властей и укреплении исполнительной вертикали. Советы воспринимали введение принципа разделения властей как факт ослабления собственной власти, в то время как для исполнительной власти вопрос получения полномочий и подтверждения статуса был вопросом существования. Переходный характер российской государственности обусловил противостояние исполнительной и законодательной ветвей власти, отягощенное скрытой борьбой между ними за контроль над процессом разгосударствления собственности и разным видением стратегии экономических реформ. В регионах устанавливалось двоевластие, связанное с большими полномочиями законодательной (советской) власти на местах и ее противоречиями с исполнительной властью, являвшейся частью федеральной властной вертикали.

В действовавшей в тот период Конституции Российской Федерации  не было четкого разделения функций  и предела компетенции властей. Поэтому она объективно не могла играть роль общепризнанного гаранта политической стабильности в ситуации, когда развернулся процесс выбора конкретной формы государственности: президентской республики (сильный президент, формирующий правительство и имеющий право при определенных обстоятельствах распускать парламент и объявлять новые выборы), парламентской республики (сильный парламент, назначающий подотчетное ему правительство; должность президента или отсутствует вовсе, или он наделен ограниченными полномочиями) или, наконец, смешанной, парламентско-президентской республики.

Исполнительная власть в тот период была фактически подконтрольна законодательной в лице Съезда Народных Депутатов Российской Федерации, высшего органа государственной власти, избираемого на 5 лет и Верховного Совета Российской Федерации – постоянно действующего законодательного и контрольного органа, избираемого на тот же срок. Органом исполнительной власти являлся Совет Министров – Правительство Российской Федерации. И хотя по действующей в тот период Конституции Российской Федерации главой исполнительной власти являлся Президент Российской Федерации, фактически Правительство Российской Федерации было полностью подотчетно Съезду Народных Депутатов Российской Федерации и Верховному Совету Российской Федерации (так например, Верховный Совет РФ давал согласие на назначение Председателя Совета Министров – Правительства Российской Федерации, ключевых министров Российской Федерации, устанавливал порядок организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти и общие принципы организации системы органов исполнительной власти на территории Российской Федерации и т.д.).

На уровне республик в составе  Российской Федерации высшим исполнительным и распорядительным органом государственной  власти являлся Совет Министров  – Правительство республики в  составе Российской Федерации. При этом главой исполнительной власти в республике являлся глава исполнительной власти (Президент) республики в составе Российской Федерации. Исполнительным органом (органом государственного управления) остальных субъектов Российской Федерации являлась соответствующая администрация, руководство которой осуществлял глава администрации. Органы исполнительной власти субъектов Федерации были подотчетны соответствующему Совету народных депутатов. Кроме того необходимо отметить и тот факт, что республиканские министерства и государственные комитеты подчинялись как Совету Министров республики в составе Российской Федерации, так и соответствующему ведомству на уровне Российской Федерации, а администрации других субъектов Российской Федерации были подотчетны вышестоящим исполнительным органам. На местном уровне существовала местная администрация также подотчетная соответствующему местному Совету народных депутатов.

Отправной точкой этого этапа является изданный Президентом России 22 августа 1991 г., Указ № 75 "О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР". Это, а также другие нормативно-правовые акты, появившиеся после краха ГКЧП предполагали следующий комплекс решений проблем организации системы исполнительной власти в Российской Федерации:

введение в действие системы  вертикального подчинения исполнительной власти;

формирование нового механизма  взаимодействия между Федеральными и региональными властями, предполагающего  назначение главы администрации  по согласованию с соответствующим Советом с одновременным упразднением исполкомов;

переход исполнительно-распорядительных функций от Советов к назначаемым  главам администраций;

окончательное упразднение центральных, региональных и местных структур КПСС;

создание  прецедента освобождения от должности глав исполнительной власти регионов.

Основные  черты этой системы были закреплены в законе "О краевом, областном Совете и краевой, областной администрации". Закон зафиксировал:

двойное подчинение глав регионов - соответствующему Совету и Президенту РФ и двойную подотчетность кабинетов - Совету и главе региона;

право Советов  обжаловать акты глав регионов и приостанавливать их действие до решения суда;

право Советов выражать недоверие  главе региона с требованием  к Президенту Российской Федерации либо в Конституционный суд Российской Федерации о его отставке;

право главы региона налагать вето на решения Совета и т.д.

По мнению ряда специалистов, в  целом комплекс решений, стержнем которого являлась централизация исполнительной власти при сохранении децентрализованной системы законодательных органов, следует признать весьма удачным с точки зрения укрепления позиций центральной власти, восстановления общей управляемости и возможностей проведения любого рода реформ. ⁵ Однако, нельзя не согласиться и с тем мнением, что федеральному правительству так и не удалось использовать преимущества этой системы государственного управления по той причине, что оно не смогло удержать под должным контролем созданную им же самим систему вертикальной субординации исполнительной власти, которая очень быстро начала "увязать" в толще региональных проблем и интересов.

Кроме того, такая запутанная, четко  не разграниченная система исполнительной власти того периода, постоянное "латание" конституционных огрехов, а также нарастающей накал политической борьбы привел к параличу системы государственного управления в Российской Федерации.

Кроме того, Президент Российской Федерации, вступив в должность  начинает формирования своих вспомогательных  структур. Вне рамок Конституции, порождая существенные противоречия в системе управления, создаются: Государственный Совет, Администрация Президента, органы при Президенте. Указом Президента образуется Государственный Совет при Президенте, появляется институт полномочного представителя Президента Российской Федерации, который довольно быстро стал действенным рычагом федерального влияния в регионах. Создавая подведомственные и во многом зависимые от себя структуры, Президент стремился укрепить свои позиции в борьбе с законодательной (советской) властью.

Необходимо отметить, что административные реформы начались и проводились  в Российской Федерации при отсутствии единой, продуманной, четкой концепции  модернизации государства. Кроме того, отсутствовали четкие критерии и представления о конечных целях преобразований. Первые шаги по реформированию системы государственного управления выявили общую неподготовленность реформ и спонтанность осуществляемых действий. Вместо разработки стратегии реформирования государственного аппарата с ориентацией его на будущие потребности российского государства был выбран путь постепенного устранения недостатков, решения разного рода тактических, а не стратегических задач.

Точкой отсчета следующего этапа  реформирования системы исполнительной власти в Российской Федерации является принятие ряда нормативно-правовых актов Президентом Российской Федерации в период с момента октябрьских событий 1993 года в Москве до принятия Конституции Российской Федерации в декабре того же года. Так, например, Указом от 7 октября 1993 г., Президент Российской Федерации отменил ответственность глав администраций перед Советами и продлил мораторий на выборы глав регионов в краях и областях. В целом же октябрьский нормативный комплекс включал в себя:

роспуск региональных и местных Советов, ознаменовавший полную ликвидацию системы Советов;

продление моратория на выборы глав администраций;

реорганизацию института представительной власти в регионах путем сокращения численности парламентов и урезания их полномочий;

установление полного президентского контроля за вертикалью исполнительной власти.

Важность данных нормативно-правовых актов заключается в том, что  именно в этот период были сформированы основные контуры организации системы  исполнительной власти в том виде, в котором она функционирует в большинстве регионов по сей день. В данных документах была принята за основу "президентская" модель разделения властей, в соответствии с которой главе исполнительной власти предоставлялись широкие полномочия, в том числе и в реформировании системы государственной власти в регионах без опоры на соответствующую федеральную законодательную базу, руководствуясь лишь положениями указов Президента Российской Федерации.

Глава 2. Государственная власть после переворотов в 1991 и 1993 гг.

19 августа 1991 года граждане Советского  Союза узнали о том, что власть  в стране перешла к Государственному  комитету по чрезвычайному положению  (ГКЧП). ГКЧП просуществовал менее трех дней. Крах ГКЧП ознаменовал начало новой исторической эпохи.

По существу, крах ГКЧП, переход власти в РФ и других республиках Советского Союза к демократическим силам, структурированным в представительные органы, разворачивание процесса выхода республик из СССР – все это было антикоммунистической революцией. Однако, понятие "антикоммунистическая революция" ко многому обязывает. Обязывает к демонтажу прежней власти, символическому разрыву с коммунистическим прошлым, существенному, если не радикальному, обновлению элиты. То, что произошло в РФ, сочетало в себе моменты как революции, так и трансформации существующей политической системы, отказавшейся от исчерпавших себя знаков и символов прежней легитимации. Антикоммунистическая революция в полном смысле слова произошла в так называемых "странах народной демократии". Отсюда и разница в исторической эволюции наших обществ за последние пятнадцать лет. Отсюда – существенное различие векторов исторического движения России и стран Восточной Европы. Логика политических событий в РФ ближе к сербскому сценарию трансформации СФРЮ.

И все же, в России произошла революция – частичная, незавершенная, абортированная, но революция. Запрет КПСС, распад СССР, ликвидировавший систему Советов народных депутатов, политический кризис 1993 – лишь неотвратимые последствия августа 1991 года. ХХ век, начавшийся в 1914 году в Сараево с выстрела Гаврилы Принципа, закончился в 1991. Век, маркированный великими тоталитарными идеологиями, завершился в Москве. Все, что происходит с тех пор – новейшая эпоха, к которой не приложимы наши привычные мерки.

Серьезное осмысление событий 1991 года еще впереди. Российское общество не прошло цикл прощания с державно-коммунистическим прошлым. Есть серьезные основания полагать, что расставание с этими идеями будет происходить на фоне болезненных процессов и дастся нашему обществу не просто. Тогда и настанет время для серьезного разговора, не замутненного политической конъюнктурой.

После государственных переворотов 1991 и 1993 годов в России установили, строй с новой Конституцией, в  которой название страны изменили, и оно получило новое название, Российская Федерация (Россия). Согласно многим заявлениям президента господина Ельцина Б.Н., его государственных деятелей, ученых, аналитиков в России установлен демократический строй с демократической Конституцией. Вопрос демократичности или не демократичности Конституции России образца 1993 года рассматривается в других наших работах, здесь же остановимся на вопросе о структуре власти, установленной в России после государственных переворотов 1991 и 1993 годов. При этом, будем рассматривать структуру власти, установленную в России после событий октября-декабря 1993 года.

Анализ устройства власти в России, не смотря на многочисленные заявления  власть придержавших и их сподвижников о её демократичности, при объективном  рассмотрении, особенно с учётом результатов её деятельности, показывает, что структура и механизм власти, внедренной в нашем государстве с помощью военного переворота с танковыми атаками и прочими спецоперациями (как положено для военных переворотов) в центре столицы нашей страны, не имеют ничего общего с демократией, то есть народовластием. В данном, конкретном случае, после 1993 года в нашей стране установлен режим, при котором народовластие (демократия) было подменено разновидностью власти, для которой, характерным стало то, что само понятие демократии было сведено только к праву выборов органов власти. Но, как известно, выборность органов власти является только необходимым, но не достаточным условием реальной демократии, то есть народовластия. Снижение уровня демократичности власти, которая реализована, практически, в России, обусловлено отсутствием реальных механизмов контроля за демократичностью деятельности руководства страны, особенно президента страны и его аппарата, и контроля над средствами массовой информации и культуры, в первую очередь телевидения, со стороны общества, его общественных организаций и представительских выборных структур, в первую очередь Государственной Думы.

Влияние телевидения на общественное сознание населения страны, а соответственно на его поведение и действия, хорошо видно по результатам выборов "Госдума 1999", когда совершенно не известная ранее политическая организация, так называемое "Единство" по кличке "медведь", была так разрекламирована различными СМИ, и в первую очередь центральными телевизионными каналами, например, ОРТ, что ранее, практически ни кому не известные политические деятели, стали, чуть ли ни национальными героями, а возглавляемая ими политическая организация "Единство", получила около 25% голосов всех, принявших участие в голосовании избирателей страны. Этот общегосударственный эксперимент, а именно так необходимо рассматривать результаты выборов "Госдума 1999", показал механизм управления государством, реализованный в России, который ни чего общего с демократией, то есть с народовластием, не имеет. Теоретический анализ механизма управления государством с помощью механизма владения и управления телевидением представляет предмет для отдельной работы. Здесь же, отметим, что принципы реализации такого механизма управления государством с помощью СМИК, и в первую очередь, с помощью телевидения, основаны на механизме управления общественным сознанием в рамках целого государства с помощью технологии навязывания всему обществу целой страны чьего-либо мнения с помощью средств массовой информации и культуры, и в первую очередь, с помощью телевидения.