Государственный Совет Российской империи в 19в. - в начале 20в

Государственный Совет Российской империи в 19в. - в начале 20в.

 

Система государственных  учреждений в течение XIX - начале XX вв. постоянно совершенствовалась. Важнейшие реформы были проведены при Александре I, Александре II и Николае II. Были сделаны принципиальные усовершенствования в начале XIX и в начале XX вв. Верховная власть и ее администрация в сфере государственного управления сделали немало позитивного, если учитывать, что передовая российская общественность по своим взглядам и политическим требованиям, бесспорно, обгоняла готовность народа к парламентской демократии.      С начала XIX века некоторая часть образованного общества и сам император попали под влияние либеральной доктрины государственного управления, широко распространенной тогда в Европе. «Эта доктрина требовала индивидуальной свободы, ослабления государственной опеки и невмешательства в экономическую и духовную жизнь подданных, ее лозунгом стало предоставить дело его собственному течению, роль государства должна ограничиваться обеспечением личной свободы и безопасности подданных. Либеральная доктрина поставила на место регулярного или полицейского государства правовое государство, которое обеспечивает свободу и индивидуальные права своих подданных, признает за всяким человеком свободу личности, без которой человек не является подлинным человеком. Такое государство является правовым по цели, но не по формам и приемам деятельности, так как здесь нет речи об установлении для проявления государственной власти правовых форм и правовых пределов»¹.             С приходом Александра I к власти было торжественно провозглашено, что в основе его политики будет строгое соблюдение законов. В изданном 12 марта 1801 г. Манифесте, он объявил, что будет придерживаться политического и правового курса Екатерины II. В мае 1801 г. был создан Негласный комитет, в который входили представители молодого поколения дворянской аристократии, придерживавшиеся либеральных идей и считавшие необходимым реформировать государственное устройство Российской империи.          «С образованием в 1810 году Государственного совета в качестве законосовещательного учреждения превращение России в правомерную монархию пошло быстрыми темпами. Как сказано было в манифесте, возвестившем об учреждении Государственного совета, он создавался для удовлетворения осознанной потребности «учреждать постепенно образ правления на твердых и непременяемых основаниях закона».   Совет не был представительным бюрократическим учреждением, его члены, число которых с 1810 до 1890 г. увеличилось с 35 до 60 человек, назначались императором из влиятельных чиновников, нередко вышедших в отставку, а министры входили в его состав по должности. «В силу этого он не мог формально ограничивать самодержавие, однако с момента образования Государственного Совета все законы должны были предварительно обсуждаться в нем, прежде чем поступить на утверждение императора, что служило критерием между законом и постановлениями верховной власти в порядке текущего управления: то, что прошло через Государственный Совет, становилось законом, то, что не прошло через него, имело юридический статус постановления. Кроме того, всякий закон должен был утверждаться государем и опубликовываться Сенатом. Это имело принципиальное значение: теперь воля императора могла быть реализована при одном очень важном условии если воля превратилась в писанный закон, который предварительно обсужден в Государственном Совете и публиковался Сенатом. Ставился заслон дурной воле, пользуясь словами Екатерины II, «неотесанных тиранов» и «капризных деспотов»²…

Итак, Государственный Совет с момента создания в 1810 году и до Февральской революции занимал особое место в государственном механизме Российской империи. За все это время его роль то усиливалась то ослабевала,. Однако юридически Государственный Совет всегда оставался высшим законотворческим органом империи. Он упорядочивал процесс законодательства: опытные сановники подвергали каждый поступавший законопроект основательной обработке, добиваясь наиболее полного соответствия его норм интересам государства.     Деятельность, полномочия и устройство Совета определялись специальным нормативным документом - “Образование Государственного Совета”. Этот орган призван был осуществлять также и кодификационную деятельность. Члены Совета назначались императором. Постоянным председателем Государственного Совета объявлялся монарх. В структурном плане Совет состоял из Общего собрания, четырех департаментов, двух комиссий и Государственной канцелярии. Канцелярия была не только делопроизводственным департаментом: именно в ней все законопроекты подвергались редакционной шлифовке еще до обсуждения на Общем собрании.           Согласно “Образованию”, юридическую силу имело мнение большинства членов Совета. Хотя на практике это правило соблюдалось не всегда: царь рассматривал не только мнение меньшинства, но и мнения отдельных членов Совета, выбирая наиболее близкое ему. По “Образованию”, законами могли становиться лишь законопроекты, обсуждавшиеся в Государственном Совет е и утвержденные монархом, что также не соблюдалось в действительности.      С течением времени компетенция Совета теряла четкие очертания. Происходило наделение Государственного Совета финансовыми, судебными и административными функциями, не свойственными его первоначальному назначению. Одновременно сокращались функции в законотворческой сфере.

 Судебные вопросы стали  рассматриваться Советом уже  с 1812 года. Первоначально на его  решение предлагались дела только  в тех случаях, когда возникали  разногласия в мнениях Общего собрания Сената и Военного Совета. Но постепенно в правило вошло рассмотрение судебных дел и по другим вопросам, причем постановления Сената перестали иметь силу до окончательного решения Государственного Совета. Последний получил также право изменять приговор по уголовным делам.      Указом от 5 апреля 1812 года Совет получал чрезвычайные полномочия на время отсутствия монарха, подчиняя себе министерства. 29 августа 1813 года вышел Указ, согласно которому решения большинства собрания Государственного Совета во время продолжительного отсутствия царя в столице становились законом. Более того, не требовалось немедленно извещать императора о принятом решении. Эти меры, значительно усилившие государственное значение Совета, рассматривались как временные. Однако при переиздании “Образования” в 1832 году они были в нем закреплены³.             С 1811 года Государственный Совет стал рассматривать финансовые дела. За 1823-1825 гг. было принято несколько указов, согласно которым Совет наделялся полномочиями рассматривать сметы о доходах и расходах двух столиц, ежегодно вносимые Министерством внутренних дел в департамент государственной экономии.         В 1832 году появился особый департамент по делам царства Польского. Его образование было вызвано восстанием 1830-1832 гг. в Польше.             В то же время происходило существенное ограничение прав Государственного Совета. Так, по “Образованию” 1810 года, министры должны были предоставлять Совету ежегодные отчеты о проделанной работе. Однако с 1832 года обсуждение даже этих ежегодных отчетов было изъято из компетенции Государственного Совета. С этого времени министры и главноуправляющие отдельными частями министерств должны были отправлять свои отчеты в Комитет министров, орган малочисленный и гораздо менее доступный суду общественного мнения.       В 1826 году Комиссия Совета по составлению законов была преобразована во II отделение Собственной его императорского величества канцелярии. Департамент законов, таким образом, лишили функции по выработке всех законопроектов до вынесения их на обсуждение, что ослабило законотворческие возможности Государственного Совета в целом. В 1835 году в самостоятельное учреждение была преобразована Комиссия прошений.               В свою очередь, в “Учреждении военного министерства”, изданном в 1836 году, говорилось, что все дополнения и пояснения к законам, а также меры усовершенствования законодательства по военной части, не имеющие связи с другими ведомствами, должны предоставляться на высочайшее рассмотрение не Государственным, а Военным Советом.       Из административных дел до 1842 года на рассмотрение Государственного Совета были переданы лишь дела Сибирского комитета.    Важной вехой в истории Совета стала замена “Образования Государственного Совета” 1810 году новым “Учреждением Государственного Совета” 1842 года.          Поводом к разработке “Учреждения” послужило намечавшееся общее переиздание “Свода законов Российской империи”.       И “Образование” 1810 года, и “Учреждение” 1842 года определяли Государственный Совет как высший в государстве, постоянный орган с законосовещательными функциями, предназначенный для того, “чтобы водворять порядок и осуществлять идею законности”⁴.      После 1842 года оформилось пять групп законопроектов, которые рассматривались без участия Государственного Совета: 1) законопроекты по военному и морскому ведомству, которые не соприкасаются с другими частями управления (с 1836 года); 2) законопроекты, относящиеся к делам Кавказского края, Закавказья и Сибири, которые проходили через Кавказский и Сибирский комитеты; 3) законопроекты, проходящие через другие комитеты, например, через Еврейский комитет; 4) законы, выходящие в форме высочайших повелений, объявленных министрами или другими уполномоченными лицами; 5) положения, указы, инструкции административного характера, утверждаемые через Комитет министров и министерские доклады.            Николай I констатировал такой порядок с прямотой абсолютного монарха: “Совет существует в моем понятии для того, чтобы добросовестно высказывать свое убеждение по тем вопросам, по которым я его спрашиваю, не более и не менее”.             Существенно отличался и новый круг деятельности Государственного Совета. Он оказался значительно расширенным за счет административных и судебных дел. По новому положению, Совет занимался вопросами от предположительных смет доходов и расходов городов, в том числе столиц, до надзора за деятельностью земств и городских дум.     Кроме того, расширилась его деятельность по обсуждению частных законов. С 1810 года в компетенции Совета находились две категории вопросов: первый - экспроприация, и второй - отчуждение частной собственности в частное владение. В 1842 году к ним прибавились дела: 1) об учреждении акционерных компаний с запросом об особых привилегиях; 2) об изобретениях; 3) о “введении в дворянство и присвоении почетных титулов - княжеского, графского, баронского”. Среди судебных дел вводилось производство следствия над министрами и генерал-губернаторами.   Таким образом, по многим вопросам Государственный Совет становился высшей судебной инстанцией по отношению к Сенату. Зато из компетенции Совета изымались дела: 1) относящиеся к докладам министров; 2) относящиеся к сфере деятельности Комитета министров или находящиеся во власти министров; 3) все изменения и дополнения законов, относящихся к военному ведомству, если они не имели связи с другими частями управления. Практика показала, что из 242 дел, по которым голоса в Совете разделились, Александр I утвердил мнение большинства лишь в 159 случаях (65,7%), причем несколько раз поддерживая мнение всего лишь одного члена Совета. Кроме того, имелись случаи, когда по судебным делам он утверждал заключения Совета или департамента гражданских дел и духовных, вопреки мнению Общего собрания Государственного Совета⁵.     Среди нововведений процедурного характера в “Учреждении” выделяется замена журналов на их сокращенный вариант (мемории) при подаче дел Совета на высочайшее рассмотрение. Мемории были введены еще при Александре I. Но с 1842 года они стали обязательны для всех дел и положений, составлявшихся как на Общих собраниях, так и в отдельных департаментах. Исключением являлись лишь дела департамента царства Польского, которые представлялись императору в подлинных журналах. Но и они вскоре после издания “Учреждения” были заменены мемориями. Новшество повлекло множество неудобств: при малейшем отступлении от журнала возникала опасность нарушить всю цепь аргументации участников заседаний в пользу или против какого-либо решения. Поэтому определяющее значение получило то, насколько умело и точно составлялись мемории в Канцелярии Государственного Совета.         В новом “Учреждении” определялся также круг вопросов для обязательного рассмотрения на Общем собрании после обсуждения в департаментах. Это дела, по которым: 1) в департаменте возникали разногласия; 2) отменялись решения Сената или большинства сенаторов; 3) члены департамента были не согласны с министром.       По “Учреждению” 1842 года, в форме манифестов выходили законы, уставы и учреждения, требующие подписи императора, тогда как по “Образованию” такая форма придавалась всем дополнениям уставов и учреждений, что усиливало законодательное значение Государственного Совета. С 1842 года дополнения уставов и учреждений стали самостоятельным нормативным актом, называвшимся “мнения Государственного Совета”. Дела, не требующие подписи монарха, объявлялись председателем Совета Высочайшими повелениями, которые относились к членам Государственного Совета и его Канцелярий, а также словесные Высочайшие повеления, объявляемые Совету председателем, и Высочайшие примечания, излагавшиеся в Высочайшем повелении.    По “Учреждению”, Государственная канцелярия делилась на пять отделений сообразно числу департаментов Совета (в 1842 году к четырем существовавшим департаментам прибавился пятый - департамент дел царства Польского). Дела этого департамента могли рассматриваться Общим собранием по специальному указанию Императора.       Число членов каждого департамента должно было составлять не менее трех человек. Явка в Общее собрание стала обязательной для всех членов, в том числе и для министров. Объяснения о причине отсутствия готовились заранее и прилагались к мемориям, подаваемым на подпись царю. Николай I, таким образом, лично контролировал дисциплину в Совете. Министры вместо себя могли присылать на Общее собрание своих товарищей или директоров отделений вверенных им ведомств. По мере необходимости министры приглашались на заседания департаментов для совещаний. По делам святейшего Синода мог быть приглашен обер-прокурор.     Заседания департаментов проводились по решению их председателей по мере накопления дел. Общее собрание созывалось, по строго установленным дням. Отмена Общего собрания, проведение чрезвычайных заседаний зависели от решений председателя Государственного Совета⁶.  Несмотря на многие новшества, содержащиеся в “Учреждении Государственного Совета ” 1842 года, в своей основе он повторял главный принцип “Образования Государственного Совета” 1810 года: Совет - высший в империи орган с законосовещательными функциями. В целом же первая половина XIX века была ознаменована борьбой двух тенденций в политике: одна - за усиление влияния Совета в государственных делах, другая - противоположная. В 1812-1813 гг. и в 1825 году происходило заметное усиление роли Совета. Но это были лишь кратковременные периоды, и к 40-м годам возросло значение Комитета министров. Этот факт необходимо учитывать при оценке “Учреждения”: документ закреплял установившийся статус-кво. После принятия “Учреждения” 1842 года проведение всех законопроектов через Государственный Совет перестало быть обязательным, что, несомненно, усилило влияние исполнительной ветви власти. Отсутствие в тексте “Учреждения” параграфа об обязательности решений большинства членов Совета давало монарху и формальную возможность не считаться с мнением Совета.             Рассмотрение административных, судебных, финансовых дел отвлекало Государственный Совет от выполнения его главнейшей функции - законотворчества.            В эпоху Александра II также предпринимались неоднократные попытки создания двухпалатного законосовещательного представительного органа, в котором Государственный Совет играл бы роль верхней палаты. Но они оказались нереализованными.          В период правления Александра III хорошо известна негативная позиция Государственного Совета по отношению к ряду инициатив Императора по пересмотру реформаторского законодательства 60-х годов.   За время своего существования Государственный Совет увеличился с 35 до 60 членов. Статус члена Государственного Совета определялся, в том числе, и жалованием, которое было выше сенаторского, но ниже министарского⁷.             Таким образом, хотя Государственный Совет не имел столь сильного влияния на царя, как Кабинет министров, он все-таки оставался важным координирующим центром в государственном механизме Империи, несущим в себе зерно парламентаризма.        Манифест 20 февраля 1906 года и новая редакция Основных законов Российской империи от 23 апреля 1906 учреждали Государственный совет как законодательный орган — верхнюю палату первого российского парламента, наряду с нижней палатой — Государственной думой.   Половина членов Государственного совета назначалась императором, другая половина — избиралась. Члены по выборам пользовались депутатской неприкосновенностью, в то время как члены по назначению оставались в первую очередь должностными лицами. Назначенные члены определялись в Госсовет по докладу председателя Совета Министров бессрочно. Списки назначенных часто превышали количество мест, поэтому 1 января каждого года 98 человек из списков определяли «на один год к присутствию» в общее собрание Государственного Совета. Общее число членов Госсовета по назначению не могло превышать число членов по выборам, их состав пересматривался ежегодно 1 января. Не попавшие «на один год к присутствию» из списка назначенных в Госсовет оставались на государственной службе, получали жалование членов Совета, но прав и обязанностей в общем собрании Госсовета не имели. Всего в первом составе Государственного совета было 196 членов (98 назначенных и 98 выбранных). Избрание проводилось по 5 разрядам (куриям): от православного духовенства — 6 человек; от дворянских обществ — 18 человек; от губернских земских собраний — по одному от каждого; от академии наук и университетов — 6 человек; от совета торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ — 12 человек; кроме того 2 человека избирались от Финляндского сейма. Выборы были как прямыми (от губернских земских собраний) так и двухступенчатыми. Срок избрания членов по выборам составлял 9 лет. Каждые 3 года проводилась ротация, в результате которой выбывала 1/3 членов Совета по этим разрядам в очередном порядке. Это не касалось членов, избранных от земств, которые переизбирались каждые три года в полном составе. В Государственный совет не могли быть избраны лица, не имевшие права участвовать в выборах в Государственную Думу, лица моложе 40 лет или не окончившие курса в средних учебных заведениях и иностранные подданные. Председатель Государственного совета и его заместитель ежегодно назначались императором из числа членов Совета по назначению.    Статья 106-я Основных государственных законов определяла, что «Государственный совет и Государственная Дума пользуются равными в делах законодательства правами»; в реальности у Думы были определённые полномочия, которыми не обладал Совет. В случае прекращения или перерыва в деятельности Государственного совета и Государственной думы законопроект мог быть обсужден в Совете министров и утвержден императором в форме высочайшего указа, немедленно вступающего в силу. Но в большинстве случаев действовала обычная процедура: законопроект проходил через Думу и поступал в Госсовет. Здесь он обсуждался в соответствующей комиссии и департаменте, а затем — в общем собрании Совета.           Структура Государственного совета после 1906 года существенно изменилась. В нём помимо общего собрания и Государственной канцелярии осталось только два департамента (вместо четырёх), увеличилось число постоянно действующих комиссий. Заседания общего собрания Госсовета теперь стали публичными, на них могли присутствовать публика и представители прессы.           В Госсовете появились и свои политические группировки, объединявшие как выборных, так и назначенных членов: в 1906 г. образовались "Группа Правых, "Группа Центра и «Группа Левых»; в 1910 г. — «Кружок внепартийного объединения», в 1911 г. — «Группа Правого Центра».             В ходе Февральской революции 25 февраля 1917 года император Николай II издал указы о «перерыве в занятиях» Государственного совета и Государственной думы с планируемым сроком возобновления их деятельности не позднее апреля 1917. Однако свою деятельность Государственный совет так и не возобновил. Его общие собрания больше не собирались. С 1 мая 1917 года Временным правительством были упразднены должности членов Государственного совета по назначению. В декабре 1917 года Государственный совет был упразднен декретом Совета народных комиссаров⁸.

Таким образом, в Российской империи в 1810—1906 годах Государственный совет был высшим законосовещательным учреждением. Он рассматривал внесенные министрами законопроекты до их утверждения императором, сметы и штаты государственных учреждений, жалобы на определения департаментов Сената.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Список использованной литературы

 

1.         Алексеев А.С. Русское государственное  право. - СПб., 1892.

2. Даневский П.Н. История образования Государственного совета в России. - СПб., 1859.

3.         Зуев М.Н. История России: Учебник для вузов.2-е изд. с изм. и доп. - М.: Приор-издат, 2005. - 688 с.

4.      Исаев И.А. История государства и права России: учеб. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 2008. - 800 с.

5.      История государства и права России / Учебник для студентов ВУЗов, отв. ред. Ю.П. Титов - М.: Былина, 1997. - 638 с.

6.      История государства и права: учебное пособие / В.М. Сырых. - изд.2-е, исправл. и доп. - М.: Эксмо, 2007. - 464 с.

7.      История государства и права России: учеб. пособие. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. - 336 с.

8.      Коркунов Н.М. Русское государственное право. - СПб., 1913. Т.2.

9      Кузнецов И.Н. История государства и права России. - Минск: МГУ, 1999. - 483 с.

10.      Российское законодательство Х-ХХ веков. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. Том 9. - М.: Юридическая литература, 1994.

¹ Миронов Б.Н. Социальная история России. – СПб., 2000. - – С. 109

² Миронов Б.Н. Социальная история России. - С.141-143      

³ История государства и права России: учеб. пособие. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. С. 231.

⁴ Зайончковский П. А. Государственный совет. // Советская историческая энциклопедия. Т. 4. — М., 1963. — С. 646—649.

⁵ Исаев И.А. История государства и права России: учеб. – 4-е изд., перераб. и доп. – М.: Проспект, 2008. С. 311.

⁶ Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801—1917. Т. 1: Высшие государственные учреждения. — СПб., 1998.-с.157-159

⁷ Зуев М.Н. История России: Учебник для вузов. 2-е изд. с изм. и доп. – М.: Приор-издат, 2005. С. 217.

⁸ История государства и права России / Учебник для студентов ВУЗов, отв. ред. Ю.П. Титов – М.: Былина, 1997. С. 252.