Городское управление и самоуправление в России в конце XVII- XIX в.в.

    Но всё-таки, магистратская реформа, объединяя городские общества, измени-

ла характер городового управления. Теперь, члены магистрата осуществляли свои полномочия бессрочно и бессменно- это необходимо было для устойчивости городского управления, также, члены городовых магистратов (президенты, бургомистры и ратманы) выбирались из гостей, гостиной сотни и детей и из “граждан первостатейных, добрых, пожиточных и умных людей”²²⁰⁰, под надзором губернаторов и воевод. Люди, выбранные в магистраты, утверждались в Главном магистрате и действовали по его же инструкциям. Естествено, что круг полномочий городского магистрата также расширился. В больших городах ( от 2000- 3000 дворов) магистраты разрешали все судебные дела, только приговоры о смертной казни подлежали утверждению Главным магистратом; туда же следовало жаловаться на неправильные решения городских магистратов. 

  В регламенте Главного магистрата (14 глава) указано, что магистраты также должны содержать полицию, на которую Пётр смотрел как “на душу гражданства и фундаментальный подпор человеческой удобности и безопасности”²²¹¹,  ещё они ведали городским хозяйством и были обязаны способствовать развитию ремёсел и мануфактур. Начальное образование, свалки, приюты, сиротские дома- это также входило в компетенцию магистрата. Полиция, биржи, школы, госпитали, сиротские дома и т.д. содержались за счёт людей, а не государства,  поэтому неудивительно, что все функции магистратов оставались на бумаге и очень долго. Ещё одна причина беспорядка в городах: отсутствие самих магистратов.

  Таким образом, магистрат являлся главой и начальством в городе, на него не распространялась власть воевод и губернаторов, к тому же по указу Сената (сентябрь 1721 года) центральные и местные учреждения, а также должностные лица не должны были вмешиваться в магистратские дела, но это только формально, на самом же деле Сенат, Камер-, Коммерц- и Мануфактур- коллегии по прежнему вмешивались в магистратские дела. Что касается Главного магистрата, то его правление состоит в том, чтобы:

  1) учредить в других городах магистраты и снабдить их уставами;

  2) смотреть, чтоб было правосудие;

  3) учредить в городах полицию;

  4) увеличить количество мануфактур. Главный магистрат, формально поставленный в один ряд с другими государственными коллегиями,  в этот период оказался, пожалуй, в наиболее тяжёлом положении.

  Высшие органы постоянно вмешивались в работу Главного магистрата, тем самым существенно сужая полномочия, к тому же вести городское самоуправление оказалось сложнее, нежели это можно было представить на основании законодательных актов. В результате, Главному магистрату так и не удалось уничтожить пёстроту сословного состава городского населения, сохранилась и различная подведомственность городских жителей , в частности купечества, вмешательство других учреждений, в том числе только что созданных, в  городское управление также не было устранено. Отсюда вытекала масса сложностей в работе Главного магистрата.  

   В 1724 году была утверждена инструкция магистратам, она вводит новые должности и расширяет круг полномочий магистратов. Теперь каждый магистрат должен состоять из президента, двух подканцеляристов, четырёх копиистов и четырёх сторожей.

  Президентом царь назначил князя Трубецкого, вице- президентом- московского купца Исаева. Президент обязан был исполнять все приказы императора, а также письменные и устные указания Главного магистрата. Он должен был вести книгу, где записывались все решённые и исполненные указы. На исполнение указов давался срок от одной до шести недель, а на решение челобитных дел - не более шести месяцев. Судебные функции между горожанами по прежнему входили в компетенцию магистратов. Также магистраты занимались расквартированием в городах полков, сбором провианта и фуража. Магистраты должны были переписывать всех граждан с их семьями и работниками для  того, чтобы следить за приростом и убыванием населения, а полученные сведения ежегодно отправлялись в Главный магистрат. Всех горожан расписали на три гильдии. Из каждой гильдии выбиралось по несколько старшин, а из них старосты, которые должны были помогать магистратам в гражданских делах. Сбор подушных денег(по 40 коп.), других налогов и повинностей магистраты должны были проводить через старшин и старост, выдавая в гильдии записные книги и закрепляя их подписями членов магистратов, донося в Главный магистрат о сборе и расходовании денег. Кроме этого, магистрат был обязан принимать от старост предложения по улучшению города. Помимо расписанных  функций магистрата в Регламенте, в инструкции появляются новые обязанности: “следить, чтобы в городах не проживали пришлые люди без отпускных или покормежных писем; стараться, чтобы дети всех горожан обучались грамоте, для чего при церквах и в других местах создать школы; заботиться о пропитании престарелых горожан путём устройства богаделен; выдавать паспорта или отпускные письма горожанам, уезжавшим в другие места; учреждать опёки над малолетними детьми и их имуществом;”²²²² и т.д.

  Согласно магистратской инструкции, города Империи были разделены на 5 разрядов в зависимости от количества дворов. Каждому разряду соответствовал

свой количественный состав магистрата. В первом разряде (не менее 2 тысяч дворов) в состав магистрата входили 4 бургомистра и президент; во втором разряде (не менее 1500 дворов)-3 бургомистра и президент; в третьем (не менее 500 дворов) и четвёртом разрядах (не менее 250 дворов) - 2 бургомистра и президент; в пятом (менее 250 дворов) - только один бургомистр.

   Очередная городская реформа Петра I не привела к созданию самоуправляющегося русского города: выборные магистратские должностные лица так и не получили реальной власти, по прежнему в работу магистратов вмешивались центральные и местные учреждения, нарушая указы, и тем самым существенно сужая их полномочия. Неудачность городской реформы объясняется ещё тем, что во многих городах так и не появились магистраты, к тому же одно дело открыть учреждение, а другое дело заставить его действовать в городе, где любое дело не обходилось без воровства- это очень трудная задача в особенности, если нет плана определённых действий. Но, всё- таки, Пётр I сумел разрушить старую систему городского управления, он даже попытался изменить взгляды городского населения на жизнь и т. п., но Петру I “достался” такой период, когда население страны не готово было к кардинальному изменению жизни. Вместе с тем, именно введённые Петром I новые элементы и структуры управления со временем были трансформированы Екатериной II в органы с более развитыми формами городского управления.

    После смерти Петра I обнаруживается, что городское население, о котором он столько хлопотал, практически разорено и не имеет “ни в ком охранителя и защитника”²²³³, поэтому в целях восстановления благосостояния горожан Верховный тайный совет решает отдать городские магистраты в подчинение губернаторам и воеводам (указ 24 февраля 1727г.), также было решено возложить на магистраты  сбор подушных денег, с освобождением от этого отставных солдат, естественно под надзором губернаторов и воевод. 18 августа 1727 года упраздняется Главный магистрат, а 5 июля 1728 года прекращают своё существование городовые магистраты, вместо них созданы ратуши во главе с бурмистрами, ежегодно сменяемыми. “Теперь города во всех отношениях вообще и в полицейском в частности ведаются воеводами и губернаторами через ратушу и бурмистров, которые по закону превращаются в простые исполнительные органы воеводско-губернаторской власти”²²⁴⁴. Украшать и чистить город поручалось  воеводам, губернаторам, при этом их деятельность не ограничивались. Ратуша обязана была помогать воеводам и губернаторам и по закону исполнять все требования “хозяина” города. Однако, воевода и губернатор  не справлялись  со  своими обязанностями, поэтому 1732 году создаётся специальная полиция, которая должна была заниматься благоустройством города. Но опрятности в столице и в других городах не наблюдалось: “императрица Анна Ивановна сама жалуется, например, на нерадивый надзор за тем, чтоб по улицам города, и  мало-мальски не бойким, мертвечина не валялась”²²⁵⁵. Это в Петербурге, что же в других городах? Поэтому в 1732 году создаётся специальная полиция, которая должна была заниматься благоустройством и опрятностью города. В конце  1732 года принц Гессен- Гомбургский побывал в  Астрахане, возвратившись от туда, он докладывал, что в этом городе господствует смрад, нищенство и бродяжничество, та же обстановка была и в Москве, а по словам императрицы Анны Ивановны “нищие прямые, престарелые, дряхлые и весьма больные без всякого призрения по улицам валяются”²²⁶⁶; на требования Сената устранить эти явления московская полиция оказалась бессильной и просила помощи у синода.

   По плану принца Гессен-Гамбургского, поражённый состоянием города Астрахань, в губернских  и провинциальных городах были введены полицейские сапёры из гарнизон- капитанов и поручиков, которые должны были следить за состоянием городов, но не на долго; вскорости опять вернулись к губернаторам и воеводам. Существовало несколько причин:

1) содержать полицию правительство не могло, потому что для казны дорого и для горожан разорительно;

2) горожане тоже не могли содержать полицию и устраивать город- не было столько средств.

Поэтому существовал только один выход, который использовался вплоть до царствования Екатерины II- издание указов и предписаний недорогих для казны и не приносящих обид горожанам.

    12 мая 1736 года состоялся указ Сената об отдаче в ведение ратуш таможенных, кабацких и прочих сборов, а 28 марта 1737 года на ратуши (кроме Петербургской и Московской) также возлагается управление полицией. 

    В царствовании Елизаветы Петровны структура городского управления принимает вид, как при Петре I. Она восстанавливает 21 марта 1743 года в Петербурге Главный магистрат на прежних основаниях. Компетенция воевод и губернаторов была ограничена практическими задачами. В их обязанность входили исполнение законов и распоряжений верховной власти, Сената и коллегий, охрана порядка на своей территории, борьба с разбоем, сбор налогов, судебные функции, т.е. фактически власть губернаторов и воевод была неограниченной.

Происходила и укреплялась бюрократизация местного государственного аппарата, его централизация. Вновь начавшие действовать магистраты были подчинены губернаторам и воеводам и были включены в общую систему централизации власти. С 1744 года идёт передача некоторых функций магистратам и ратушам: выдача паспортов купцам, уезжавшие для торговли в другие города, а 5 мая 1754 года в ведение магистратов и ратуш был передан словесный суд. Но состояние городов при Елизавете Петровне не улучшилось даже Москва превратилась в вонючую, грязную свалку, где в переулках валялись нечистоты, а  улицы были затоплены невылазной грязью.    

     Как видно, что в эпоху дворцовых переворотов существенных изменений в городском управление не произошло: происходило либо отмена старых органов  (или должностей) или же создавалась новая комбинация старых органов, но по  сути жизнь в городах не изменялась. Можно даже сказать, что структура городского управления и жизнь в городах оставалась такой же, как и при Петре I. Когда на “верху” беспорядок, хаос, борьба за престол и т.д., то  “внизу” обстановка ещё хуже. В целом можно сказать, что городская система Петра I просуществовала вплоть до царствования Екатерины II.  

                                      ГЛАВА II. 

“...у меня нет никакой системы, я хочу только общего блага: оно составляет моё собственное”.   

                                                                                                      Екатерина II.

                                                        “…Не знав обстоятельств, каждому городу

                                                       удобное положение сделать нет возможности”.                        

                                                                       Наказ Екатерины II, гл. XVII, ст. 339.

  Итак, если при императрице Елизавете Москва выглядела как склад нечистот, то едва ли лучше выглядел Петербург в дни вступления на престол императрицы Екатерины II: “безпокойствы проходящимъ и проезъжающим чинятся не только по близости Петербурга, но и въ самой столице…по улицамъ мертвыя тела находятся, а въ домах грабежи на подобие разбоя”²²⁷⁷.      

     Во время своего путешествия по Волге императрица имела возможность самой убедиться в нищенской обстановке многих провинциальных городов, один из них- Симбирск (“городъ самый скарядный и дома все- въ конфискации”²²⁸⁸). Если с таким состоянием городов не мирился Пётр I и даже его ближайшие преемники, то естественно, что Екатерина II делала всё, чтобы изменить жизнь горожан в лучшую сторону. Она издала очень много указов о создании новых городов и украшении старых, Екатерина мечтала создать города, украшенные фонтанами с водопадами, ботаническими садами, храмами, университетами и многим другим. “Императрица так энергично действовала в этом направлении, что по прошествии двадцати лет своего царствования с гордость заявляла о создании ею в течение этого короткаго времени двести шестнадцать повсюду воздвигнутых городов”²²⁹⁹.     

    Столь блестяще создаваемые города и не менее блестяще обновляемые требовали не малых забот о поддержании их в таком состоянии, а для этого деятельности старых, существующих органов было недостаточно, поэтому Екатерина создаёт новые положения (“Учреждения для управления губерний” 1775 года  и “Городовое положение”1785 года), где указывается о создании новых органов и должностей.