Февральская революция

Безболезненный переход  массы чиновничества на службу новому демократическому государству был обусловлен, по крайней мере, двумя обстоятельствами. Чиновничество было непосредственно связано со старым режимом, и его падение лишило чиновничество основной  опоры. Другим  обстоятельством было  социальное  происхождение  русской  чиновничьей  массы.  Россия  в условиях капиталистического развития во многом еще оставалась феодальной  по  своему  государственному  и  общественному строю. 

В отличие от прусского  чиновничества XIX в., которое рекрутировалось  из своей среды, из мелкого дворянства и в ничтожной степени из буржуазии3, происхождение русского чиновничества было более  сложным. Его  верхний  слой  составляли потомственные  дворяне,  а  средний  слой –  потомственное  чиновничество, среди  которого  было 40%  дворян.  Анализируя  социальный  состав  царского  чиновничества, П.А. Зайончковский  отмечал,  что среди  губернаторов  в 1903  г. было 70,9% помещиков,  хотя низшие  чиновники на 93%  были  выходцами из  чиновной  среды и разночинцев.  Однако  численность  помещиков  в  государственном аппарате имела тенденцию к снижению. Однако  в  целом  социальные  связи, формы деятельности, структура государственного аппарата в начале ХХ в. определялись дворянским окружением царя. При царизме выходцы из буржуазных слоёв поглощались мощной бюрократической организацией. 

Февральская революция  внесла изменения в кадровый состав органов власти и управления: в  государственный аппарат вошла  большая группа преподавателей, интеллигенции  и других слоев общества. Этот процесс  был обширным и носил эволюционный характер.  Старое  чиновничество  было  отодвинуто  на  второй план,  но  его  роль  в  управлении оставалась  еще весьма  значительной, особенно в отраслевом аппарате, в основном сохранив-

шем свою структуру и  ведомственное подразделение.

Особое  внимание  обращалось  на  реорганизацию  местного аппарата. Временным правительством были разработаны  законы о введении земств в тех  регионах России, где их раньше не было (Средняя Азия, Сибирь, Кавказ, Прибалтика). Расширение избирательного  корпуса  увеличило  представительство  буржуазии  в местных самоуправлениях. В то же время правительство боялось утратить  контроль  над  важнейшими  функциями  управления. Для характеристики «преобразовательной» деятельности правительства  представляет  интерес  неосуществленный  проект  организации местного управления.

До Февральской революции  полномочия  губернаторов  были чрезвычайно  широки. При них действовал ряд  комитетов и присутствий. В связи  с ликвидацией должности  губернаторов предполагалось  передать  функции  этих  присутствий  и  комитетов различным  центральным  и  местным  органам.  Так,  в  ведение МВД  должны  были перейти  губернские правления, распорядительный комитет, занимавшийся квартирьерскими обязанностями для армии, присутствие по крестьянским делам. Расширялись функции местных органов Министерства финансов: они выполняли  полномочия  губернской  оценочной  комиссии,  комитета попечительства  о  народной  трезвости,  присутствия  по  промысловому налогу, комитета по делам местного кредита. В ведение Министерства юстиции переходили функции  губернского присутствия по делам об обществах, комитета попечительного общества  о  тюрьмах и  т.д. Упразднялись  губернские присутствия по земским и городским делам, землеустроительные комиссии.

Из этих проектов в  практической деятельности правительства  отчетливо  проглядывает  стремление  сконцентрировать  в  ведении  центрального  аппарата  важнейшие  проблемы  государственного управления, передав органам самоуправления основную нагрузку по местному управлению. В записке МВД правительству от 5 мая 1917 г. говорилось о необходимости передать органам самоуправления все местное управление, т.е. функции всех местных органов министерства финансов и  военного. Органы  самоуправления, которые раньше были «пятым колесом в телеге»8 государственного  управления,  стали  важным  элементом  системы демократического  государства,  они  были избираемы, не подчинялись  правительственной  администрации.  В  царском Положении о земских учреждениях их компетенция была определена в общей форме – «дела местного управления и хозяйства». 

Закон от 21 мая 1917 г. о  волостном земстве в ст. 79 определил  и чисто  административные  полномочия  земств,  подлежавшие  ревизии  правительственных  комиссаров:  объявление  населению новых законов, выдача видов на жительство, контроль за выполнением воинской повинности, задержание преступников. Кроме того, органам самоуправления дано право издавать обязательные постановления  по  культурно-хозяйственным  вопросам,  в  их  ведении была милиция, руководство которой они назначали. Но и комиссар имел право ею распоряжаться.

Приобретение  исполнительно-распорядительных  функций делало самоуправления органами государственного управления, но не подчиненными правительству. Итак, прослеживается тенденция к расширению полномочий органов самоуправления, а с другой  стороны,  стремление  усилить  надзорную  роль  правительственных  комиссаров.  Эта  противоречивость  действий  Временного  правительства  объясняется  экономическими и  политическими  противоречиями  между  различными  политическими группами, стоявшими за правительством и местными органами.

Разобщенность усиливала  деструктуризацию  аппарата управления, не  давала  возможности найти  оптимальный  вариант  отношений  центральных и местных органов. Кроме того, органам самоуправления дано право издавать обязательные постановления  по  культурно-хозяйственным  вопросам,  в  их  ведении была милиция, руководство которой они назначали. Но и комиссар имел право ею распоряжаться. Приобретение  исполнительно-распорядительных  функций делало самоуправления органами государственного управления, но не подчиненными правительству. Итак, прослеживается тенденция к расширению полномочий органов самоуправления, а с другой  стороны,  стремление  усилить  надзорную  роль  правительственных  комиссаров.  Эта  противоречивость  действий  Временного  правительства  объясняется  экономическими и  политическими  противоречиями  между  различными  политическими группами, стоявшими за правительством и местными органами. Разобщенность усиливала деструктуризацию  аппарата управления, не  давала  возможности найти  оптимальный  вариант  отношений центральных и местных органов. 

 Расширяя  полномочия  местных  органов,  Временное  правительство стремилось также установить контроль над их деятельностью. В связи с этим после Февральской революции возрождается  идея  создания  губернского  совета  как  организационной формы  контроля  правительства  над  местными  органами.  Был разработан проект  создания  губернского совета. В него должны были войти губернский комиссар и его помощники, губернский инженер, председатель окружного суда, управляющий казенной палатой,  начальник  управления  земледелия,  председатель  губернской земской управы, городской голова губернского города   другие  лица.  Губернский  совет  как  исполнительный  орган должен  был  состоять из четырёх присутствий:  общего,  административного,  сельского и  хозяйственного10,  во многом  дублируя компетенцию  органов  самоуправления.  Этим  принижалась их роль,  которые  с  точки  зрения правительства были  слишком  активны и демократичны (после выборов летом 1917 г.). Таким путем МВД хотело создать систему «сдержек и противовесов» между  органами  самоуправления  и  местной  правительственной администрацией  при  руководящей  роли  комиссаров.  Однако данный проект реализован не был. Большое значение в местном управлении имел институт правительственных  комиссаров,  с  их  помощью  Временное  правительство пыталось утвердить свою власть на местах. 5 марта 1917 г.  министр-председатель  князь Г.Е. Львов направил  в губернии телеграммы о смещении губернаторов и о возложении их функций на председателей земских управ, т. е. на лиц, избранных на основании Положения о земских учреждениях от 12 июня 1890 г. Временное правительство назначило во  все губернии,  а Министерство  внутренних  дел – в уезды своих комиссаров  из  числа председателей соответствующих земских управ. Иногда назначение комиссаров порождало курьёзы. Так, сход жителей станицы Усть-Лабинской Кубанской области 30 апреля 1917 г. просил упразднить должность комиссара в станицах, так как ими везде являются атаманы станиц.

При обсуждении правового  статуса комиссаров на апрельском совещании  губернских  комиссаров  развернулась  дискуссия.  Товарищ  министра  внутренних  дел  С.М. Леонтьев  заметил,  что «революция смела все те органы старого режима, которые былина местах», но «коренных реформ» в данной области правительство не намечало, поскольку считало, что это функции Учредительного  собрания.  Поэтому  комиссары должны  быть назначаемы,  они  должны  осуществлять надзор  за соблюдением  законности и целесообразностью действий правительственных  учреждений,  следить  за  соблюдением  законности органами самоуправления, но не вмешиваясь в их деятельность.

Таким образом, было определено место комиссара в системе  правительственной администрации. Надзорные функции комиссаров в  отношении органов самоуправления  были  связаны  с  их  новым  положением  после  революции. Они  были формой государственного контроля над самоуправлениями,  формой  их  связи  с  правительственной администрацией. Предусмотренная законом сложная процедура вмешательства  комиссаров  в  дела  органов  самоуправления  свидетельствовала  о  неоправданно  глубокой  децентрализации правления в стране.

Сложнее  было  найти  формы  отношений  комиссаров  с  появившимися  новыми  органами (комитетами  общественной  безопасности,  гражданскими  комитетами,  местными  исполкомами общественных  организаций  и  т.п.),  так  как  эти  органы нередко фактически  осуществляли  власть  и  управление  на  местах,  а  в 17 губерниях  к  апрелю 1917 г.  губернские  исполкомы  избрали правительственных комиссаров. Местные демократы стремились ограничить  роль  комиссаров  и  усилить  влияние  своих  органов управления. Так, представитель Московского  областного исполкома общественных организаций А.П. Левицкий и другие участники  апрельского  совещания  губернских  комиссаров  отмечали, что единоличная власть комиссаров в губернии невозможна, хотя на  этом настаивало МВД. Были высказаны три точки  зрения на вопрос об отношениях комиссаров и общественных исполкомов: власть управления во всем объеме принадлежит комиссарам; комиссар входит в состав губернского исполкома; комиссар является председателем коллегиального комиссариата.  Решением апрельского совещания предложение о выборности и  коллегиальности  института  комиссаров  было  отвергнуто,  так как они должны быть представителями правительства, а не местных интересов. Было решено, что комиссар должен действовать в единении  с местными  исполкомами,  что он  будет назначаться правительством  по  согласованию  с местными  организациями. Оставалось неясным, что следует понимать под словом  «единение»: комиссар ли подчиняется исполкому в случае разногласий или наоборот. На совещании было принято решение  о сохранении всех уцелевших  губернских правительственных учреждений, т. е. различных присутствий комитетов и других, а также о возмещении местным комитетом расходов, которые они несут по общегосударственным обязанностям. По итогам апрельского совещания губернских комиссаров отдел местного самоуправления МВД 6 мая опубликовал «Временное положение о губернских комиссарах», в котором их функции были  определены как надзорные,  а исполкомам общественных организаций  отводилось  право  обсуждать  вопросы  местного управления.  В  связи  с  этим  указывалось,  что «классовым,  партийным  и  профессиональным  организациям  не  принадлежат функции управления». Следовательно, во  главе всей правительственной администрации на местах  стоял комиссар. В казачьих

областях  станицы  были   подчинены  военному  ведомству,  а  комиссарам  подчинялась  гражданская  администрация.  В  отношении  городских управ и  войсковой администрации он выполнял функции надзора за соблюдением ими законности.  Особенно сложные отношения были у комиссаров с Советами. На I Всероссийском съезде Советов в июне 1917 г. отмечалось, что крестьянский ЦИК назвал комиссаров Временного правительства людьми, подобранными из помещичьего состава. Поэтому между ними и Советами  возникали постоянные  конфликты16, пока не появились выборные комиссары. Выход из  создавшегося  положения Временное правительство видело в том, чтобы срочно провести перевыборы городских дум и земств. Новые органы самоуправления должны были заменить не только непопулярные цензовые органы, но и устранить органы  с широкой компетенцией  в области местного  самоуправления. Перевыборы были задуманы и как удар по Советам, чтобы и их  лишить  полномочий,  которые они нередко явочным порядком  себе  присваивали. Перевыборы проходили в июле–августе в условиях окончания двоевластия. Выборы показали  значительное  усиление позиций левых партий  и резкое  падение влияния кадетов.  По  данным МВД,  социалистический  блок  получил 34,4% голосов  в  губернских городах и 20,4% голосов в остальных городах. Однако выборы показали, что большинство населения вполне доверяет самоуправлениям:  в  выборах  приняло  участие 57,9%  городских избирателей. Августовское  совещание  губернских  комиссаров  и  председателей –  губернских  исполкомов  проходило  в  период,  когда  результаты избирательной кампании в основном были уже известны.  Стоял  обычный  для  Временного  правительства  вопрос  об укреплении власти. Оно делало ставку на укрепление власти комиссаров  и  распределение  компетенции между центром  и местами. Правительство, по мысли В.Н. Шретера, должно было осуществлять  всю  полноту  власти  верховной,  а  местное самоуправление –  ведать  всеми  вопросами  местного  значения под  надзором  комиссаров,  которые  имели  право  опротестовать акты местного самоуправления в административном суде. Критикуя проект положения о губернских комиссарах, представитель ВЦИК I созыва Л.Г. Шапиро отмечал, что у комиссаров остается вся сфера политических вопросов, что он может вернуть в  самоуправление  неугодное  постановление.  При  новом  рассмотрении  в  самоуправлении  это  постановление  могло  быть принято  большинством  не  менее 2/3  голосов.  Следовательно, комиссар мог блокировать работу органа самоуправления, имея на своей стороне 1/3 голосов. Если же постановление все же будет  принято,  то  у  комиссара  остается  еще  право  опротестовать его в административном суде. Требование демократических сил о  выборности,  сменяемости  комиссаров  правительства  должно было  нейтрализовать  отрицательную  роль,  которую  уготовило комиссару Временное правительство. Отношения между комиссарами и органами самоуправления были  показателем  кризиса  государственности,  который   проявлялся  в  образовании  глубокого  разрыва  между  демократизированными органами самоуправления и правительственным аппаратом, в котором еще сильно было старое чиновничество.  По идее Временного правительства  все органы  государства  в России делились как бы на две части. Назначаемая часть – правительство и его аппарат на местах занимались общегосударственными  вопросами,  которые  местные  органы  освоить  не  могли: оборона, внешние сношения, связь, транспорт, финансы, продовольственное дело и  т.п. Другая часть – это демократически избранные органы самоуправления с широкими полномочиями по всем остальным вопросам. Связующим звеном между ними  был принцип законности  их  деятельности,  надзор  за  соблюдением которой осуществлял комиссар Временного правительства. Проект положения о губернском и уездном комиссаре, принятый правительством, в основном повторял майский, но в нем было оговорено, что комиссар не осуществляет надзор в отношении банков,  вузов,  суда  и  органов  государственного  контроля.  От других учреждений он мог требовать различные сведения, документы, объяснения, мог издавать постановления, призывать войска и перемещать милицию при  беспорядках, присутствовать  в губернских  правительственных  органах.  Кроме того,  правительство  вынуждено  было  согласиться  с  тем,  что  кандидатуры комиссаров выдвигаются на местах. Однако стабилизации в отношениях центральных и местных органов власти не наступило. Министр-председатель правитель-ства  А.Ф. Керенский  в  августе 1917 г.  говорил,  что  самая  неотложная  задача –  создание  действенного «аппарата  власти»,  а В.Н. Шретер,  требуя «сильной  власти»  отмечал,  что «в  данный момент  такой власти нет, ибо нет подчинения. Самочинное образование ячеек власти привело к анархии, к произволу, к многовластию».  Усиливалась  дестабилизация  внутриполитической  жизни.  В отдельных  регионах  России  после  августа 1917  г.  утвердилась диктатура разных политических оттенков: на Украине, Кубани, Дону, Тереке,  в Сибири, Оренбуржье, Закавказье, ряде районов Урала, Сибири, Донбасса и Криворожья. Все это было показателем  кризиса  государственности,  из  которого  правительство  не нашло выхода демократическими методами.