Довоенный период развития социальной политики

Правом на дополнительное страхование (по части Б) обладают лица в возрасте 65 лет и старше, проживающие в стране и являющиеся гражданами либо США, либо союзных государств, имеющие законное право на постоянное жительство, а также лица, проживающие постоянно в стране в течение пяти лет до момента обращения за страхованием по части Б. Лица, включенные в часть А, пользуются автоматическим правом присоединения к части Б независимо от других требований. Американцы, не имеющие достаточного стажа для обладания правом на социальное обеспечение по ОФТ, могут быть застрахованы по части А на добровольной основе с внесением ежемесячных платежей (ежемесячная сумма взноса подлежит изменению с 1 января каждого нового года). При этом обязательным является страхование по части Б.

“Медикэр” (Medicare) — крупнейшая государственная программа медицинского страхования, введена в действие поправкой к закону о социальном обеспечении и вступила в силу 30 июля 1965 г. Первоначально она охватывала американцев в возрасте 65 лет и старше, а в 1972 г. была расширена на больных и немощных граждан определенных категорий. “Медикэр” — часть системы социального страхования, за которую граждане страны платят соответствующий налог, получая взамен право на соответствующие услуги. Социальный налог вносят равными долями предприниматели и работники в размере 7,65% от фонда заработной платы, из которых 1,45% изымается на программу “Медикэр”. Те лица, которые не работают по найму, а также представители мелкого бизнеса платят социальный налог в размере 15,3% от своих доходов, из которых 2,9% идет на данную программу.

Программа состоит из двух частей: части А — страхования на случай больничного лечения и части Б — дополнительного страхования. Программа (часть А) автоматически распространяется на каждого американского гражданина и американскую гражданку в возрасте 65 лет и старше, которые имеют право на пользование Общей федеральной программой (далее — ОФП) — главной программой социального страхования. Медицинские пособия по программе “Медикэр” получают также больные, страдающие хроническими почечными заболеваниями, и пациенты, находящиеся в домах сестринского ухода и интернатах для больных и немощных, которым остается жить меньше полугода. За счет программы оплачиваются препараты иммунодепрессантов после пересадки органов в течение 12 месяцев (годовая стоимость антибиотика, подавляющего реакцию отторжения, составляет в среднем более 5 тыс. долл. при ежедневном приеме).

Правом на дополнительное страхование (по части Б) обладают лица в возрасте 65 лет и старше, проживающие в стране и являющиеся гражданами либо США, либо союзных государств, имеющие законное право на постоянное жительство, а также лица, проживающие постоянно в стране в течение пяти лет до момента обращения за страхованием по части Б. Лица, включенные в часть А, пользуются автоматическим правом присоединения к части Б независимо от других требований. Американцы, не имеющие достаточного стажа для обладания правом на социальное обеспечение по ОФТ, могут быть застрахованы по части А на добровольной основе с внесением ежемесячных платежей (ежемесячная сумма взноса подлежит изменению с 1 января каждого нового года). При этом обязательным является страхование по части Б.[Лебедева Ф.Л. Старость в СШа перестала быть синонимом бедности и социальной изоляции//Ф.Л. Лебедева. Человек и Труд. М.,1999.- №7.-С.43].

В начале XXI в. система социального страхования и программа “Медикэр” столкнётся с серьезными трудностями, связанными с демографическими изменениями — старением населения и увеличением доли американцев старше 65 лет. Социальное страхование и программа “Медикэр” обеспечивают пособия, размеры которых намного превосходят сделанные ранее вложения. Если в 1950 г. одного получателя пособия по социальному страхованию обеспечивали 16 работающих, то к 2030 г., при сохранении нынешних тенденций, на каждого пенсионера будут приходиться лишь двое работающих. По прогнозу к 2020 г. программой будет охвачено 61,3 млн. американцев.

“Медикэйд” — вторая по масштабам государственная программа в сфере здравоохранения, которая служит основным источником медицинского обеспечения для малоимущего и беднейшего населения США. Она была создана одновременно с программой “Медикэр” в 1965 г. и введена в действие в виде раздела XIX закона о социальном страховании.

Программа “Медикэйд” отличается от “Медикэр” двумя основными характеристиками. Во-первых, она носит государственный благотворительный характер, поскольку ее получатели “не зарабатывали” права собственности на нее, т.е. не платили налог, как в случае с “Медикэр”. Во-вторых, она находится в юридическом и административном ведении властей штатов, хотя и финансируется совместно федеральным правительством и властями штатов. Именно законодательные собрания и губернаторы штатов определяют конкретные категории малоимущих и условия, на которых предоставляются медицинские пособия, правда, в рамках общих федеральных положений. В конце 1990-х гг. общие расходы на программу “Медикэйд” составили 177 млрд. долл.: доля федерального правительства была равна 101 млрд. долл. (57%), а правительств штатов — 76 млрд. долл. (43%). Начиная с 1990-х гг. расходы штатов на программу “Медикэйд” как доли в структуре их общих затрат выросли с 10 до 19,4%, а федерального правительства — с 2,7 до 5,6%. В 1998г. программа “Медикэйд” обслуживала почти 33 млн. малоимущих американцев. По оценкам, расходы на программу будут расти в среднем на 7% в год в период с 2000 по 2004 г.[Лебедева Л.Ф. Указ. пр. С.51].

Практическое решение проблем обеспечения медицинской помощью малоимущих реально находится в руках властных структур на уровне штатов. Расширение охвата программой “Медикэйд” связано с необходимостью охраны материнства и детства в США. “Медикэйд” покрывает расходы на медицинские услуги, оказываемые 25% американских детей.

Система частного страхования — ведущая в медицинском страховании США — охватывает большинство населения, а наиболее распространенной ее формой являются “планы” группового страхования по месту работы. Политика государства в отношении частного медицинского страхования, предусматривающая поощрительное налогообложение для предпринимателей, в значительной степени определила широкое развитие этой системы. Частное страхование способствует доступу к медицинскому обслуживанию рабочих и служащих частного сектора экономики.

Из всего этого можно сделать следующие выводы.

1. Деятельность государства в сфере управления здравоохранением объективно необходима, поскольку существует, с одной стороны, насущная потребность в соблюдении общенациональных приоритетов в сфере охраны здоровья населения, а с другой — необходимость сочетания реальных возможностей государства с порой противоположными друг другу интересами отдельных слоев и групп общества. Удовлетворение этих объективных потребностей общества составляет суть деятельности государственных органов в сфере здравоохранения.

2. Опыт США показывает, что в условиях рыночной экономики оптимальным является переход к государственной системе медицинского страхования. Введение системы медицинского обеспечения, основанной на государственном страховании, представляется целесообразной и объективно необходимой мерой в любой стране с рыночной экономикой. Принцип социальной ответственности работодателей за сохранение здоровья наемной рабочей силы — непременное условие страховой медицины в цивилизованном обществе. При этом существует ограниченность возможностей государства решать проблемы медицинского обеспечения простым увеличением масштабов выделяемых средств. Необходима такая эффективная организация системы здравоохранения, при которой осуществляется реальная оплата за предоставляемые медицинские услуги. Чрезвычайно важно, чтобы реальная цена, во-первых, устанавливалась на основе баланса спроса и предложения, а во-вторых, отсутствовало чье бы то ни было монопольное положение, искажающее реальную цену.

3. Программа государственного медицинского страхования “Медикэр” — важный механизм в достижении социального равновесия в обществе. Наряду с другими государственными социальными программами она выполняет роль стабилизатора общества, выравнивая возможности доступа к медицинскому обслуживанию различных групп населения. Благодаря этой программе не только расширился доступ престарелых и пожилых к медицинскому обслуживанию, но и улучшилось его качество. “Медикэр” — свидетельство социальной ответственности американского государства перед своими гражданами. И хотя государственная медицинская программа “Медикэр” не решает всех проблем в сфере здравоохранения для пожилых граждан, она обладает большим значением: обеспечивает американцам чувство уверенности в завтрашнем дне и спокойствие в настоящем.

4. Программа “Медикэйд”, с социально-экономической точки зрения, выполняет функцию перераспределения доходов в стране, являясь инструментом не только выравнивания возможностей для различных категорий населения, но и поддержания относительного равновесия стартовых возможностей для разных по своему экономическому потенциалу и развитию штатов. Последняя характеристика отличает ее от программы “Медикэр”. Такого рода программа медицинского вспомоществования могла появиться лишь при условии достаточно развитых материально-финансовых ресурсов государства в целом, заинтересованного в сохранении социально-политического статус-кво в стране.

2.2 Социальное вспомоществование

Система социального страхования стала складываться в годы правления Ф. Рузвельта, в последующие годы она расширялась и укреплялась. Что касается сферы социального вспомоществования, то она возникла позже – в годы президентства Л. Джонсона, когда была объявлена война с бедностью.– Социальное вспомоществование – вторая сфера государственного социального обеспечения. Это выплаты тем, кто по причине бедности освобожден от налогов (их иногда пренебрежительно называют «пасынки бюджета»). Государство помогает (из бюджетных средств) наиболее нуждающимся категориям населения – пенсионерам, имеющим доход ниже установленного уровня; ветеранам; инвалидам; матерям-одиночкам; слепым; несовершеннолетним детям из бедных по американским стандартам семей. Предусматриваются следующие основные программы помощи (всего существует 180 подобных программ. И у практически каждого американского гражданина есть шанс попасть если не под действие одной программы, то под действие другой точно):

денежная, в том числе временно нуждающимся семьям с детьми, как дополнительный гарантированный доход, нуждающимся ветеранам и их иждивенцам, как компенсация родителям ветеранов, индейцам;

медицинская, в том числе ветеранам, матери и ребенку, индейцам;

продовольственная, в том числе дополнительно матерям, имеющим маленьких детей, в виде талонов, школьных завтраков, на питание детей в летнее время и престарелым, временной чрезвычайной продовольственной помощи, программа продовольственной помощи индейским резервациям; в оплате жилья; в получении образования и переквалификации, в том числе дошкольной подготовки, во время каникул, работающим студентам колледжей, дополнительной специализации, студентам из малоимущих семей, молодежи в поиске работы в период летних каникул. Действуют также программы стимулирования поиска работы, обучения и переквалификации для лиц 60 лет и старше и помощи в получении работы малоимущим пожилым и др.

Около 25% расходов на программы вспомоществования приходится на денежную помощь; а 75% – на медицинскую, продовольственную, в получении образования, оплате коммунальных услуг. [Лебедева Л.Ф.Государственное вспомоществование//Л.Ф. Лебедева.США-Канада.-М.,1999.-№5.С.29].

Особенностью социальной политики США является преобладание “натуральных” видов помощи нуждающимся над денежными. Это могут быть, например, талоны на питание, которые включают покупку только пищевых продуктов (за исключением корма для животных, алкоголя, табака и импортных продуктов). Страхование является строго персонифицированным.

Отношение в американском обществе к этим двум сферам социального обеспечения неодинаковое. Можно выделить два основных подхода. Смысл первого в том, что оправданы только программы социального страхования, поскольку они формируются за счет всех американцев, в том числе потенциальных получателей пенсий и пособий. А вот программы социального вспомоществования, дескать, поддерживают паразитирующие слои общества и лишь усугубляют нездоровые социально-экономические тенденции. Сторонники второго подхода защищают обе сферы социального обеспечения, апеллируя, главным образом, к гуманистическим мотивам.

Второй подход получил наибольшее влияние в 60-е гг. (при президентах-демократах Дж. Кеннеди и Л. Джонсоне). Вообще данный период развития социальной системы США можно обозначить как этап социальных услуг. И связано это с выполнением государством принципиально новых социальных функций (обеспечение занятости, социальной патронаж, формирование жизненной среды для инвалидов, программы реабилитации для отдельных социальных групп, государственные программы поддержки и создания необходимых жизненных условий для отделения категории людей и регионов). Особенностью социальных услуг, предоставляемых государством, является то, что они не просто компенсируют человеку "разрыв" между его материальными возможностями и определенным стандартом жизни, но активно формируют условия достижения последних. При этом государство ответственно за обеспечение равных социальных возможностей для всех социальных групп. Суть этапа социальных услуг состоит в переходе государства от пассивной к активной социальной политике.

При подведении итогов послевоенного развития (до середины 80-х годов) социального регулирования в США отмечается несомненный прорыв (за сравнительно короткий срок) американского общества в направлении к созданию "государства благосостояния". Параметры этого прорыва многообразны, но наиболее часто отмечается, что число лиц с доходами ниже официально установленного "порога" бедности (poverty line) удалось сократить с 39,9 млн. в I960 г. до 23,0 млн. в 1973 г., или с 22,2 до 1 1,1% населения, что социальные расходы в федеральном бюджете увеличились с 28,1 % в 1960 г. до 54,3% в 1980 г., а в % к валовому национальному продукту совокупные государственные расходы возросли с 8,8% в 1950 г. до 19,0% в 1975 г., затем их доля падала и восстановилась только к концу 80х годов (19,2% в 1990 г., 20,5"/о ВНП в 1991 г.). Механизм и масштаб сокращения бедности можно продемонстрировать по данным за 1980 г.: процент населения с доходом ниже границы бедности в этом году составлял 29,3%, в результате выплаты денежных государственных пособий по линии вспомоществования он уменьшился до 13,0%, а с учетом неденежных пособий  до 8,1%'. Несмотря на понижательную динамику 1975-1985 годов "общество благосостояния" в США стало образом жизни десятков миллионов американцев. [Лебедева Л.Ф. Политика вспомоществования в США: разумная прагматичность // Человек и труд. - М., 2000. - N 4. –с.40.] Без этого "социального амортизатора" в настоящее время стало невозможно функционирование механизма общественного воспроизводства. Показатели развития государственных социальных программ в США приблизились к западноевропейскому уровню: по имеющимся данным, в середине 80х годов при средней величине государственных социальных расходов в 25% от ВНП для 18 развитых стран, в США эта доля составляла 21% (в Японии коло 18%).